用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境

扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明制度體系建設(shè)（有的放矢）

徐玉生

改革開放以來特別是黨的十八大以來，我國(guó)制定出臺(tái)和修訂完善一系列關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的制度規(guī)定和法律法規(guī)，生態(tài)文明制度體系日趨完善，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)。但也應(yīng)看到，生態(tài)文明制度體系建設(shè)并非一勞永逸、依然任重道遠(yuǎn)，需要繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)，切實(shí)用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

我國(guó)生態(tài)文明制度體系日趨完善

建設(shè)生態(tài)文明是涉及生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價(jià)值觀念的革命性變革，需要制度和法治作保障。黨的十八大以來，黨中央大力推進(jìn)生態(tài)文明制度體系的建立、完善和實(shí)施，制度出臺(tái)頻度之密、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴(yán)、環(huán)境質(zhì)量改善速度之快前所未有。

我國(guó)先后制定和實(shí)施自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度、資源總量管理和全面節(jié)約制度等一系列制度，建立并實(shí)施中央環(huán)境保護(hù)督察制度，大力推動(dòng)綠色發(fā)展，深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治三大行動(dòng)計(jì)劃，率先發(fā)布《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國(guó)別方案》，實(shí)施《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014—2020年）》。特別是2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，進(jìn)一步明確了生態(tài)文明建設(shè)的總體要求、目標(biāo)愿景、重點(diǎn)任務(wù)和制度體系。目前，覆蓋全國(guó)的主體功能區(qū)制度和資源環(huán)境管理制度已經(jīng)建立，中央環(huán)保督察實(shí)現(xiàn)了31個(gè)省區(qū)市全覆蓋，生態(tài)文明制度體系逐步確立、日趨完善。同時(shí)，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、監(jiān)管和執(zhí)法上出實(shí)招，用法治為生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航。先后頒布或修改了環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法、水污染防治法等法律法規(guī)，出臺(tái)了《環(huán)境監(jiān)察辦法》《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》等100多項(xiàng)政策規(guī)章，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)在各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)均有法律政策可依、有規(guī)章制度可循。

生態(tài)文明制度體系建設(shè)仍存在一些問題

目前，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)仍不同程度存在體制不完善、機(jī)制不健全、法治不完備的問題，造成生態(tài)文明制度體系的合力不足、驅(qū)動(dòng)不夠、執(zhí)行不力，影響了生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。

制度建設(shè)還存在碎片化、分散化、部門化現(xiàn)象，難以實(shí)現(xiàn)制度體系合力的最大化，部門職責(zé)交叉重復(fù)、空間規(guī)劃重疊沖突、地方規(guī)劃朝令夕改等問題仍在一定范圍存在。例如，首輪中央環(huán)保督察的反饋意見顯示，各地均存在生態(tài)文明建設(shè)“推進(jìn)落實(shí)不夠有力”“降低標(biāo)準(zhǔn)、放松要求”“隱瞞違法事實(shí)”等現(xiàn)象；不少地方的法律規(guī)范、政策文件與中央政策和國(guó)家法律相抵觸。在生態(tài)環(huán)境部等七部門聯(lián)合開展的“綠盾2017”國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動(dòng)中，就廢止相關(guān)地方性法律法規(guī)12部、修訂51部。

自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格偏低、生產(chǎn)開發(fā)成本低于社會(huì)成本、保護(hù)生態(tài)得不到應(yīng)有回報(bào)等問題仍然普遍存在。從生態(tài)產(chǎn)品的需求來看，由于它具有公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，社會(huì)需求具有無限性；而從生態(tài)產(chǎn)品的供給來看，由于市場(chǎng)機(jī)制不健全，不能充分實(shí)現(xiàn)價(jià)值補(bǔ)償，市場(chǎng)主體提供生態(tài)產(chǎn)品的積極性不高。生態(tài)產(chǎn)品供求機(jī)制不健全產(chǎn)生的矛盾，限制了生態(tài)產(chǎn)品的供給，制約著生態(tài)文明建設(shè)。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能交叉、權(quán)責(zé)不一致、違法成本過低以及發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)不全面、責(zé)任落實(shí)不到位、損害責(zé)任追究缺失等問題仍然不同程度存在。一些重大生態(tài)環(huán)境事件背后，往往都有一些地方環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)、履職不到位和執(zhí)法監(jiān)督作用發(fā)揮不好的問題。

進(jìn)一步發(fā)揮生態(tài)文明制度體系的保障作用

習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明制度體系建設(shè)，是深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重中之重，要著力破除制約生態(tài)文明制度體系建設(shè)的“攔路虎”，進(jìn)一步發(fā)揮生態(tài)文明制度體系的保障作用。

扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明制度體系建設(shè)，首先要在完善制度設(shè)計(jì)上下功夫，用制度強(qiáng)化各級(jí)黨委和政府的生態(tài)職能，明確主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系的重要指標(biāo)，切實(shí)用好考核評(píng)價(jià)的“指揮棒”，讓制度體系合力充分發(fā)揮。其次要充分運(yùn)用市場(chǎng)化手段，完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，采取多種方式支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，加大重大項(xiàng)目科技攻關(guān)，對(duì)重大生態(tài)環(huán)境問題開展對(duì)策性研究，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。再次要看到，制度設(shè)計(jì)再完善，不落實(shí)也只能是沒有牙齒的老虎。強(qiáng)化制度落實(shí)，要針對(duì)環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)、履職不到位、執(zhí)行不嚴(yán)格等問題，按照依法依規(guī)、客觀公正、科學(xué)認(rèn)定、權(quán)責(zé)一致、終身追究的原則，建立科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)體系，并將考核結(jié)果作為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲和提拔使用的重要依據(jù)。進(jìn)一步提高違法違規(guī)成本，加大執(zhí)法力度，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為嚴(yán)懲重罰，對(duì)造成嚴(yán)重后果的人依法追究責(zé)任，真正讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。

（作者為江蘇省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心特約研究員）