作者：中國國際經(jīng)濟交流中心研究員 馬慶斌、 副研究員 陳妍

10月16日出版的第20期《求是》雜志發(fā)表習近平總書記的重要文章《在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話》，文章強調(diào)黃河流域是我國重要的生態(tài)屏障和重要的經(jīng)濟地帶，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要區(qū)域，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位。

鑒于黃河流域的重要作用與地位，沿黃九省區(qū)（山東、河南、山西、陜西、內(nèi)蒙古、寧夏、甘肅、青海、四川）需協(xié)同推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，將黃河流域打造成我國生態(tài)文明建設與流域綠色協(xié)調(diào)發(fā)展的重要引領(lǐng)區(qū)。

黃河流域地位重要

首先，從生態(tài)功能看，黃河的源頭在青海玉樹的“三江源”，同時也是長江和瀾滄江的源頭。三江源地區(qū)被譽為“中華水塔”，是我國最為重要的水源地，生態(tài)價值極為重要。黃河呈“幾”字形，途經(jīng)高原（高寒、黃土）、山地、丘陵、平原等各種氣候（干旱區(qū)、富水區(qū)）和地形地貌，最后流入渤海。歷史上黃河水患時常發(fā)生，建國后水患治理取得重要成就，黃河流域生態(tài)環(huán)境得到修復和保護，有力支撐了經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。但隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，用水平衡和水污染問題日益凸顯，黃河流域的生態(tài)屏障價值更加突出，流域生態(tài)環(huán)境成為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要約束。

其次，從經(jīng)濟功能看，沿黃九省區(qū)是我國重要的糧食、能源、工業(yè)等聚集區(qū)。目前黃河流域各省區(qū)經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢差別較大，四川、河南、陜西、山西等中西部省份經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級力度加大，處于下游的山東省也面臨新舊動能轉(zhuǎn)換的較大壓力。從全國區(qū)域發(fā)展看，東西經(jīng)濟差距縮小的同時，南北分化開始突顯，華北、東北、西北地區(qū)均面臨經(jīng)濟轉(zhuǎn)型壓力。沿黃九省區(qū)大多處于北方，實現(xiàn)流域上下游協(xié)調(diào)發(fā)展，將在很大程度上破解南北經(jīng)濟發(fā)展差距擴大的趨勢，對我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展有重要戰(zhàn)略意義。

再次，脫貧攻堅戰(zhàn)取得了舉世矚目的成績，黃河流域各省區(qū)中甘肅、青海、寧夏、內(nèi)蒙古等地因生態(tài)脆弱、地理環(huán)境約束等因素成為貧困比較集中的區(qū)域，與其他流域相比，黃河流域的脫貧任務更為艱巨。與此同時，黃河流域省區(qū)特別是上中游省區(qū)也為國家生態(tài)安全和糧食安全做出了重大貢獻和犧牲，應通過全流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，支持上中游省區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，通過轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補償?shù)榷喾N方式，保障生態(tài)脆弱和農(nóng)業(yè)核心區(qū)的基本公共服務水平與其他地區(qū)大體相當。

黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展應把握四個關(guān)鍵要素

黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展需讓創(chuàng)新成為第一動力，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，通過更大力度的建設自貿(mào)區(qū)、開放平臺，構(gòu)建全流域的開放型經(jīng)濟體系，推動黃河沿線各省區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢，實現(xiàn)共同富裕。

具體來看，推動流域高質(zhì)量發(fā)展應重點關(guān)注以下四方面問題。

第一，創(chuàng)新驅(qū)動。創(chuàng)新是引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的第一動力。沿黃省區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)仍是改革創(chuàng)新，特別是隨著新一輪技術(shù)革命的推進，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新一代信息技術(shù)的廣泛應用，對創(chuàng)新鏈條也產(chǎn)生了極大的影響，中西部地區(qū)的創(chuàng)新潛力有望被激發(fā)出來。比如青海如果依舊采用工業(yè)化時代的理念，必然存在環(huán)保與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的沖突，但是如果與數(shù)字經(jīng)濟、健康醫(yī)療、綠色農(nóng)牧產(chǎn)品等結(jié)合起來，青海則具有巨大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

第二，科學用水。如何實現(xiàn)“以水而定、量水而行”，如何實現(xiàn)生態(tài)水、工業(yè)水、城鄉(xiāng)用水在上中下游間的平衡，如何用市場化的辦法管理用好寶貴的水資源，這是黃河流域解決水資源約束必須回答的問題。

第三，協(xié)同發(fā)展。區(qū)域協(xié)同、省與省的協(xié)同、城市群之間的協(xié)同已經(jīng)成為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要政策載體。黃河流域各省區(qū)應作為有機整體，利用好黃河通道、通用航空的便捷性，尤其是通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施建設區(qū)域性的物流樞紐，用好消費升級重要窗口期，把流域生態(tài)資源轉(zhuǎn)換為生態(tài)資產(chǎn)，變成旅游、醫(yī)藥、綠色食品、特色工業(yè)等生態(tài)資本和產(chǎn)品，全流域建成統(tǒng)一開放大市場，推動高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展。

第四，開放平臺。在當前國家構(gòu)建全方位開放格局背景下，特別是中西部地區(qū)依托“一帶一路”向西開放的推進力度不斷加大，內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)、跨境電子商務、保稅區(qū)等開放平臺已經(jīng)更多向中西部布局，并且實現(xiàn)通關(guān)、檢疫、產(chǎn)品標準等方面的一體化，助推中西部融入全球價值鏈分工體系。沿黃九省區(qū)要把握不斷擴大區(qū)域開放發(fā)展的有利形勢，通過建設一批特殊經(jīng)濟區(qū)、國家承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)、重點邊境口岸，提升對外開放層次和空間，打造沿黃開放高地。

以黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展為契機，探索流域協(xié)同發(fā)展之路

近年來，流域在我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中作為重要帶狀經(jīng)濟區(qū)地位日益重要。通過推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，積極探索流域治理和高質(zhì)量之路，為流域保護和治理、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展提供可復制、可推廣的成功經(jīng)驗。

（一）探索建立流域主體功能區(qū)實施機制

流域是我國主體功能區(qū)戰(zhàn)略落實的重要載體之一。在黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過程中，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略是關(guān)鍵一環(huán)。對于黃河流域，三江源、祁連山等生態(tài)功能重要的地區(qū)，以創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品為核心功能；河套灌區(qū)、汾渭平原等糧食主產(chǎn)區(qū)則是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。這些地區(qū)應以生態(tài)環(huán)境指標和農(nóng)業(yè)發(fā)展指標作為核心甚至是評價指標，突出區(qū)域定位和功能，給地方政府以明確信號。逐步建立差異化生態(tài)績效考核機制，作為轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)，發(fā)揮其激勵約束作用。同時，對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，通過探索建立產(chǎn)業(yè)、人口和生態(tài)環(huán)境等清晰標準，推動部分產(chǎn)業(yè)向重點開發(fā)地區(qū)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局與主體功能相匹配，更加有效落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略。

（二）探索建立流域上下游責任共擔、利益共享機制

一是構(gòu)建更加合理多元的財政轉(zhuǎn)移支付體系。從生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務的公共物品屬性看，多元的財政轉(zhuǎn)移支付方式是必要的，不同類型的公共物品應由不同層級的政府主體提供，這是財政轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)。可以在黃河流域部分省區(qū)試點試驗，推動建立多元化的財政轉(zhuǎn)移支付體系，發(fā)揮地方的創(chuàng)新精神和積極性，形成中央政府與地方政府、各級地方政府之間更清晰的權(quán)責體系。

二是試點橫向稅收分成制度。隨著沿黃省區(qū)間跨行政區(qū)的經(jīng)濟活動強度越來越大，只靠行政協(xié)商但不建立完備的利益分享機制，上下游協(xié)作的政策效果將大打折扣。如果雙方都為這一投資提供公共服務，需要在稅收方面進行一些合理的規(guī)定。可先在流域上下游有代表性的省區(qū)試點，形成成功經(jīng)驗后逐步推廣，最終建立適應全國統(tǒng)一大市場建設的橫向分稅制。

（三）探索建立流域綜合治理機制

流域是典型的山水林田湖草有機生命體，無論是保護、治理，還是流域產(chǎn)業(yè)布局和城市規(guī)模建設等，都需堅持生態(tài)系統(tǒng)的整體性原則，統(tǒng)籌規(guī)劃和實施。在黃河流域探索試驗，如何將山水林田湖作為有機整體綜合治理和施策，恢復流域生態(tài)功能，維護流域生態(tài)平衡，對我國流域治理和生態(tài)環(huán)境修復等都有重要借鑒意義。

在流域綜合治理過程中，流域管理體制是治理取得實效的重要制度保障。九龍治水、分頭管理是水資源管理的老大難問題。水資源管理涉及部門眾多，“九龍治水”由來已久。機構(gòu)改革對水資源管理部門職能進行了進一步明晰，但水資源和流域經(jīng)濟的特點決定了其多部門管理的特性和必要性，特別是對黃河流域來說，水資源保障能力較弱，需要把水資源作為黃河流域經(jīng)濟社會發(fā)展最大的剛性約束，以此為共識和基礎，加強各職能部門的協(xié)商合作，實現(xiàn)黃河水資源管理目標。同時，充分發(fā)揮市場機制作用，通過完善黃河水價形成機制和加強水權(quán)管理等，提升全流域水資源利用效率，提高水資源承載能力。