作者：中共中央黨校（國家行政學院）科學社會主義教研部教授、博導林梅

【編者按】5月12日是我國第12個全國防災減災日，今年的主題是“提升基層應急能力，筑牢防災減災救災的人民防線”。人民論壇網(wǎng)圍繞這一主題采訪了相關專家，為推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化貢獻智慧。

慈善組織作為政府、市場之外的重要社會治理主體，理應成為公共事務的治理主體之一。提高慈善組織的應急管理能力是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。為避免慈善領域中被動局面的再度發(fā)生，需要在危機治理思想、應急管理方法、社會治理結構等層面進行系統(tǒng)梳理和分析思考，盡快在慈善領域建立應急機制，實現(xiàn)政府部門與慈善組織之間在應急管理職能與作用方面的無縫隙銜接。為此，需盡快明確慈善組織在突發(fā)公共事件應急中的角色和定位。

建立慈善領域應急預警機制

預防是最經(jīng)濟、最有效的應對風險策略。黨的十九屆三中全會決定提出，要建立統(tǒng)一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系。為了充分激發(fā)以慈善組織為重要載體的社會力量，應將建立慈善領域應急機制作為完善國家應急體系的一項重要內(nèi)容，督促慈善行業(yè)組織制定專門的應急預案，健全國家突發(fā)公共事件應急管理體系。

要堅持底線思維，強化風險意識，緊緊圍繞“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置”的目標，建立慈善領域應急預警機制，強化研究型慈善組織和民間智庫關于公共安全風險如地震、重大疫情等的信息收集、分析、利用能力，健全網(wǎng)絡直報、輿情監(jiān)測、科研發(fā)現(xiàn)報告等多渠道公共安全風險監(jiān)測和快速反應體系，實現(xiàn)重大公共安全風險監(jiān)測預警信息數(shù)據(jù)共享，完善公共安全重大風險研判、評估、決策、防控協(xié)同機制，提高重大公共安全風險發(fā)現(xiàn)、報告、預警、響應、處置能力，做好未來10年或20年內(nèi)國家重大安全風險研究預判和重大災情、疫情防范訓練。

風險預防控制體系與重大事故救治體系密不可分，貫穿風險監(jiān)測、預警、評估、預防控制、醫(yī)療救治等方面，聯(lián)通“預防—控制—治療”的全鏈條、各環(huán)節(jié)。一旦出現(xiàn)可能威脅人民群眾生命安全和身體健康的重大傳染病或公共事件時，應及時傾聽和回應專家意見，賦予公眾知情權，及時向公眾報告，強化公眾自我防護意識，防止出現(xiàn)社會恐慌。慈善組織也應配合應急管理、衛(wèi)生、疾病防疫等部門，提前制定科學合理的防控預案，做最壞的打算。

加大應急預警機制和治理體系方面的投入，做到把危機、教訓變成知識、把知識上升為制度、把制度演化為治理能力，在一定程度上避免“可預期失效”。基于新冠肺炎疫情應對中暴露出的基層社區(qū)參與應急管理能力不強、民眾的社會安全意識和應急能力不夠充分等短板，慈善組織可以通過對企事業(yè)單位、基層社區(qū)和廣大民眾進行防災減災培訓、活動宣傳、思想引領等開展預防教育，傳播防災減災知識，提高公眾的風險意識和預防能力。

建立慈善領域應急聯(lián)防聯(lián)控、協(xié)調(diào)聯(lián)動機制

應急管理涉及交通、通信、救援、消防、安全、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品、環(huán)境、能源等領域，幾乎涵蓋所有政府部門。為應對不斷變化的突發(fā)公共安全事件和風險，應盡快實現(xiàn)從現(xiàn)有單項應急管理向綜合應急管理轉變，不斷整合和協(xié)調(diào)現(xiàn)有應急管理機制。建議將民間公益慈善組織納入應急管理體系，探索一條全新的“政、商、軍、警、民”聯(lián)動的國家應急救援體制。可以說，建立常態(tài)、長效的慈善組織之間、以及慈善組織和政府之間的應急救援聯(lián)動機制具有制度性意義。一方面，充分發(fā)揮政府善治作用，支持和鼓勵慈善組織的慈善行為與救助活動，為其創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和法律環(huán)境；另一方面，建立政府、企業(yè)與社會組織的新型合作關系，激活民間潛伏的多股專業(yè)力量，實現(xiàn)與政府的合作治理，推動應急救援方式的創(chuàng)新。

根據(jù)現(xiàn)行體制，民政部門主管慈善，公共衛(wèi)生事件屬衛(wèi)生健康委員會主管，應急管理部門主要負責自然災害。這種管理體制在平時可行，但遭遇重大突發(fā)事件時，需進一步強化各自職責并有序?qū)印⒂袡C聯(lián)動?？紤]到重大突發(fā)公共安全事件對國民經(jīng)濟和社會穩(wěn)定造成的沖擊和危害，以及未來發(fā)生的可能性，應大幅提升對應急準備的重視程度，把針對重大突發(fā)公共安全事件的全國應急準備上升為國家安全戰(zhàn)略，并強化不同災種（如地震、洪災、臺風、泥石流等自然災害、重大傳染病等）、條塊、政府與社會、慈善組織之間的聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同準備。

按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生安全事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。由于各種災害事件大都具有突發(fā)性、破壞性、危害性，往往造成重大人員傷亡或財產(chǎn)損失，亟需在緊急搜救、醫(yī)療衛(wèi)生、防疫、住所、食物、飲用水、防寒衣物、通訊等方面給予及時救助和幫扶。由此，需要占用大量人力、物力和財力。由于各級政府部門人員有限，慈善組織完全可以承接以下工作，盡早建立起應急救援聯(lián)防聯(lián)控機制：一是建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機制；二是提供需求信息；三是及時有序引導開展募捐和救助活動。重大突發(fā)事件的預防、處置需要政府、市場與社會多方力量共同參與、協(xié)同應對。此次疫情防控凸顯出政府各部門之間的縱向傳達與管控能力較強，而耽于橫向疏通協(xié)調(diào)，一個突出例子就是民間捐贈的供給方、慈善組織的接收方和醫(yī)院與居民的需求方三者之間未能有機協(xié)調(diào)，導致抗疫初期統(tǒng)籌不力。因此，要建立健全跨部門、跨地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控物資供應工作機制，建立從原料供應、生產(chǎn)、流通、儲備、使用等全鏈條的信息動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)。

應急物資保障體系是重大疫情防控和國家公共安全應急管理體系的重要支撐。一方面，充分利用國家日新月異的互聯(lián)網(wǎng)技術、平臺優(yōu)勢和發(fā)達的電商、物流的數(shù)據(jù)化信息優(yōu)勢及專業(yè)化的效率優(yōu)勢，快速組建四大應急大數(shù)據(jù)智慧平臺，即應急大數(shù)據(jù)平臺、應急物流平臺、應急物資保障（電商）平臺、應急城市交通指揮平臺。在建立國家應急大數(shù)據(jù)平臺的基礎上，運用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字技術，在疫情和險情監(jiān)測分析、危機溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面，更好發(fā)揮支撐作用，輔助中央政府快速精準決策，加快實現(xiàn)信息、物流的一體化高效精準運作。另一方面，建立國家慈善或公益應急救助信息平臺及慈善大數(shù)據(jù)監(jiān)管子平臺。應急救助不僅僅是少數(shù)社會成員的個體行為，必須有一個平臺，才能更好凝聚各方力量，獲取更多的資金來源。同時，強制信息公開透明，做到慈善款項收支明細、捐贈物資去向的全鏈條、全方位監(jiān)管，最大限度杜絕管理亂象。

毋庸諱言，傳統(tǒng)的“小社會”已悄然演化為“大社會”，無論人才儲備、資金，還是技術、工具，民間力量已經(jīng)成長為一支非常強大的力量。突發(fā)公共事件發(fā)生后，緊急救援階段涌入事發(fā)地的慈善組織較多，政府不可能面對每一個慈善組織。因此，成立慈善組織應急救援聯(lián)合會或樞紐組織是一個明智的選擇。通過建立協(xié)調(diào)服務平臺和信息平臺，制定協(xié)調(diào)聯(lián)動工作制度和規(guī)則，暢通救援各方聯(lián)系溝通渠道，以加強各級政府部門之間，以及政府與市場、社會等參與救援主體之間的協(xié)調(diào)協(xié)作，促進信息共享、資源對接、行動有序協(xié)同，提升突發(fā)事件救助效率和水平。

建立慈善領域應急救援機制

一方有難、八方支援。我國現(xiàn)代應急救援機制的確立也經(jīng)歷了一個過程。2007年8月頒布的《突發(fā)事件應對法》中，社會力量的參與未納入進來；2010年6月頒布的《自然災害救助條例》則有了變化?！稐l例》第五條規(guī)定，發(fā)生事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件時，紅十字會、慈善會和公募基金會等社會組織，依法協(xié)助人民政府開展自然災害救助工作，同時國家鼓勵和引導單位和個人參與自然災害救助捐贈、志愿服務等活動。2016年3月頒布的《慈善法》第三十條規(guī)定：發(fā)生重大自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件，需要迅速開展救助時，有關人民政府應當建立協(xié)調(diào)機制，提供需求信息，及時有序引導開展募捐和救助活動。可以說，這一規(guī)定將慈善組織在應對重大自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件中的作用，提高到了一個全新的、更為重要的高度。以往由于協(xié)調(diào)不到位、信息不對稱、反饋不及時、活動不規(guī)范等原因，導致面對突發(fā)事件時，出現(xiàn)慈善組織與志愿者“添亂”“幫倒忙”、參與無序等現(xiàn)象。隨著現(xiàn)代應急救援機制的建立與完善，專業(yè)救助理念、技術與人員素質(zhì)的不斷提升，也對慈善組織介入突發(fā)事件應急救援提出了更高要求。

現(xiàn)實情況是，當前我國應急志愿服務人員的角色較為尷尬。一方面，雖然國家相關法律法規(guī)強調(diào)應急志愿者參與災區(qū)救援的重要性，但很多時候，志愿者的作用常常被忽略，且應急預案中并未明確志愿者的角色和作用，以及志愿者參與救援的途徑、方式等。整體而言，目前我國應急管理體系中整合社會資源、動員社會力量的能力還較為薄弱，幾乎仍停留于募集賑災物資等初級階段。

事實上，慈善組織參與突發(fā)公共事件應急救援的行動途徑多元且專業(yè)性強，主要包括資源動員（例如募集資金和物資、動員和招募志愿者等）、資源對接（包括資金、物資、人員等的對接）和項目實施（傷患及其家屬的心理疏導、社區(qū)防護宣傳、志愿者培訓、救護人員支持和撫恤、后勤保障等）。因此，建議建立應急救援慈善組織聯(lián)合會與數(shù)據(jù)庫，了解各個組織的專長，平時加強訓練與溝通，明確各自優(yōu)勢，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與分工合作，以便于將來分階段、分角色地介入災后應急救援。同時，建立慈善110災害信息救援平臺。一旦發(fā)生突發(fā)事件，該地區(qū)受災群眾需要的食品、飲用水、防寒衣物、臨時住所、醫(yī)療防疫等物資，以及醫(yī)療衛(wèi)生救治等方面的專業(yè)人員需求信息等，及時向社會發(fā)布，引導政府相關部門、企事業(yè)單位、社會組織、社會工作者、志愿者等迅速提供必要的救助服務。

民間有大智慧，專業(yè)的人做專業(yè)的事。捐贈物資發(fā)放過程中，除了依靠行政管理體系運作之外，還可借用社會組織、公司的專業(yè)性與效率。政府部門要舍得放權，大膽啟用專業(yè)的社會組織、慈善組織來承接相應工作，從而實現(xiàn)政府、企業(yè)和社會組織之間治理機制的有效銜接與合作。鑒于此，鼓勵國內(nèi)企業(yè)根據(jù)自身優(yōu)勢和行業(yè)特點，建立專業(yè)的公益組織和應急志愿服務團隊。慈善組織應獨立于政府部門進行運作，充分發(fā)揮在應急救助中精細化、差異化和個性化方面的專長，成為政府力量的有益補充。

除了應急救助服務，慈善組織還可以在及時有序引導開展募集社會資源和救助活動方面發(fā)揮重要作用。對此，《公益事業(yè)捐贈法》《突發(fā)事件應對法》《自然災害救助條例》《慈善法》等都作出了相關規(guī)定。此外，據(jù)2018年中國科協(xié)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國具備科學素質(zhì)的公眾比例僅為8.47%，與美國28％（2018年）、加拿大42％（2014年）、瑞典35％（2005年）的數(shù)據(jù)相距甚遠。慈善組織可以利用科普宣傳、科普展覽、知識互動等形式，在傳統(tǒng)媒體、網(wǎng)絡媒體、事故發(fā)生地等平臺為受災民眾進行防災減災知識宣傳，增強民眾防災減災意識，大力提高民眾科學素質(zhì)。

倡導設立“志愿者節(jié)”

在抗擊疫情過程中，涌現(xiàn)了很多暖心的志愿服務瞬間。但盡管如此，和國外相比，應急志愿服務在我國還有很大的發(fā)展空間。1997年，《防震減災法》未曾提到地震志愿者服務；2007年，《國家地震應急預案》中明確了地震志愿服務力量的重要性，規(guī)定了志愿者隊伍參與的職責，要求“各級人民政府定期組織各級應急管理、救援人員和志愿者進行業(yè)務知識及技能的培訓”。為大力弘揚全社會志愿服務、慈善服務的公益精神，建議在每年3月5日“志愿者服務日”的基礎上設立“志愿者節(jié)”，作為國家的法定假日，以激勵越來越多的人自愿參與志愿服務、慈善公益服務，從而為慈善領域的應急救援服務培養(yǎng)、積累亟需的大量專業(yè)人才，進而成立企業(yè)級、協(xié)會級、自組織級（如記者協(xié)會、醫(yī)師協(xié)會、科學家協(xié)會、工程師協(xié)會等）的民間公益智庫和專業(yè)志愿者人才庫，使公益志愿服務在全社會蔚然成風。