作者：馬亮（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學院教授）

3月11日，十三屆全國人大四次會議在人民大會堂舉行閉幕會，意味著本次兩會時間到此結(jié)束。本次兩會的召開，意義重大，非同尋常，為“十四五”開好局起好步貢獻出巨大智慧和力量。

本次兩會期間，與會代表審查并通過《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（下稱《規(guī)劃綱要》）。五年規(guī)劃是中國國家治理體系的重要組成部分，規(guī)劃能力也是國家治理能力的主要體現(xiàn)之一?！兑?guī)劃綱要》專設(shè)一篇，提出要加強規(guī)劃實施保障，特別是加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全統(tǒng)一規(guī)劃體系，并完善規(guī)劃實施機制?！笆奈濉币?guī)劃繼承了中國五年規(guī)劃的優(yōu)良傳統(tǒng)和制度優(yōu)勢，在此基礎(chǔ)上又得到了較大的突破和創(chuàng)新，能夠更好地保障黨的路線方針政策落到實處。

規(guī)劃并非中國所獨有，也不是中國所首創(chuàng)，但是卻在中國確立了關(guān)鍵位置并發(fā)揮了重要作用。新中國成立以來，中國效仿蘇聯(lián)建立了計劃經(jīng)濟體制，并通過五年規(guī)劃來推進改革和發(fā)展。世界上多數(shù)國家都有規(guī)劃制度，但是真正能夠言行一致地實施規(guī)劃的不多，規(guī)劃在國家治理中能夠發(fā)揮如此重要作用的也不多見。中國共產(chǎn)黨一以貫之的全面領(lǐng)導(dǎo)，以及日臻完善的規(guī)劃管理體系，使發(fā)展規(guī)劃可以一任接著一任、一茬接著一茬地朝著一個方向不斷推進。

2005年，《國務(wù)院關(guān)于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》要求建立三級三類規(guī)劃管理體系。2006年，“十一五”規(guī)劃的編制使將計劃改為規(guī)劃，從計劃指令轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃引領(lǐng)，將經(jīng)濟計劃拓展到綜合規(guī)劃。同時，發(fā)展規(guī)劃區(qū)分了預(yù)期性目標和約束性目標，使規(guī)劃從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎褪袌鰠f(xié)同實施。

中國的發(fā)展規(guī)劃是使命型和共識型的規(guī)劃，規(guī)劃編制是凝聚共識和匯聚智慧的過程。這使發(fā)展規(guī)劃具有使命性、人民性、戰(zhàn)略性、前瞻性、綜合性、系統(tǒng)性、政策性等特點。就人民性而言，發(fā)展規(guī)劃以人民為中心，規(guī)劃的目的是人民的美好生活，規(guī)劃編制、實施和評估的全過程也都實現(xiàn)了人民的廣泛參與。以政策性為例，規(guī)劃不是“空頭支票”，項目、資金和各類要素都會跟著規(guī)劃走，并實打?qū)嵉芈涞厣?。再以系統(tǒng)性為例，各級各類規(guī)劃之間會銜接協(xié)調(diào)，在各個方面能夠步調(diào)一致地協(xié)同推進。

“十四五”時期是中國實現(xiàn)第一個百年目標以后邁向第二個百年目標的關(guān)鍵歷史時期，“十四五”規(guī)劃的開局之年恰逢新冠肺炎疫情全球大流行，人類百年未有之大變局同中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局疊加，這增加了規(guī)劃的難度，也凸顯了規(guī)劃的重要性。因此，“十四五”規(guī)劃在所處的歷史時期、編制過程、主要內(nèi)容和治理方式等方面都有了顯著改變。除此之外，在“十四五”規(guī)劃編制過程中，高層領(lǐng)導(dǎo)密集的前期調(diào)研、專家學者的廣泛論證、上百萬網(wǎng)友的公眾參與，使規(guī)劃的前瞻性、科學性和人民性都得到進一步強化。

綜合來看，《規(guī)劃綱要》實化和量化了“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標和重大任務(wù)，為未來五年乃至15年建設(shè)什么樣的社會主義現(xiàn)代化強國和怎么樣建設(shè)提供了方向性指引。

《規(guī)劃綱要》提出加快建立健全以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市縣級規(guī)劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系。這意味著要強化國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，并加強規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)。“十四五”規(guī)劃決定了大方向、總基調(diào)和主旋律，對其他規(guī)劃有統(tǒng)領(lǐng)地位，并要求各級各類規(guī)劃同其對標對表。這有助于“十四五”規(guī)劃所擘畫的路線圖和效果圖能夠具體化為設(shè)計圖和施工圖，使規(guī)劃路線指哪打哪，不走樣、不跑偏。

與此同時，《規(guī)劃綱要》明確落實規(guī)劃實施責任，加強規(guī)劃實施監(jiān)測評估，強化政策協(xié)同保障。規(guī)劃做得好不好，關(guān)鍵還在于能否切實實施并兌現(xiàn)。增強規(guī)劃的引導(dǎo)性和約束性，并為規(guī)劃調(diào)整留有余地，才能使規(guī)劃既方向明確又因勢利導(dǎo)。

《規(guī)劃綱要》特別提出，要加快發(fā)展規(guī)劃立法。加快發(fā)展規(guī)劃立法，既是為了進一步強化規(guī)劃的權(quán)威性，也有利于用法治來保障規(guī)劃的制定和實施。規(guī)劃涉及編制、審批、實施、評估、調(diào)整等環(huán)節(jié)，目前已形成了一套行之有效的管理閉環(huán)、具體程序和經(jīng)驗做法。未來以法的形式來保障發(fā)展規(guī)劃的編制和實施，實現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃的法治化，將開啟中國更好地擘畫發(fā)展藍圖、完善國家治理的又一篇章。