最近，又有兩條引發(fā)熱議的“城管新聞”：一是有消息稱，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正在研究進(jìn)行“大城管”體制改革，大致內(nèi)容是各市成立城市管理委員會(huì)，由當(dāng)?shù)匦姓组L(zhǎng)負(fù)總責(zé)，統(tǒng)籌各職能部門，實(shí)現(xiàn)城管的管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)的統(tǒng)一。但據(jù)主管這項(xiàng)工作的住建部官員后來(lái)對(duì)媒體澄清，這一改革并非住建部的政策意向，目前還只是一個(gè)研究課題。二是北京市順義區(qū)城管擬由“執(zhí)法”轉(zhuǎn)為“監(jiān)察”，今后這個(gè)區(qū)的城管將不再直接上街查抄游商、違建，而是把相關(guān)職能交還給各屬地政府部門，由城管對(duì)這些部門的執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)察。
這兩則信息，無(wú)論是尚處在“研究課題”階段的前者，還是已由基層政府著手付諸實(shí)踐的后者，都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，即：從城管單個(gè)部門的“綜合執(zhí)法”向多個(gè)行政部門“聯(lián)合執(zhí)法”或“分頭執(zhí)法”轉(zhuǎn)變。實(shí)際上，類似的探索并非始自今日。在一些城市，早就有城管與建設(shè)、市政、工商、環(huán)保、園林等其他部門“聯(lián)合執(zhí)法”的先例；有的地方還出動(dòng)公安介入城管執(zhí)法，甚至設(shè)置專門的“城管警察”，為城管執(zhí)法“護(hù)航”。
毫無(wú)疑問(wèn)，這些改革試驗(yàn)與城管面臨的尷尬處境有關(guān)。中國(guó)的城市綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)啟動(dòng)于1997年，此后，全國(guó)1000多個(gè)縣級(jí)及縣級(jí)以上城市建立了“城管局”、“城管執(zhí)法局”之類的機(jī)構(gòu)。然而，近年來(lái)，城管的社會(huì)形象每況愈下，公共輿論（包括普通民眾、新聞媒體、專家學(xué)者等）對(duì)城管的爭(zhēng)議和詬病日益增多。搜索網(wǎng)絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，與城管沾邊的資訊以負(fù)面居多，“城管”幾乎成為“野蠻”、“暴力”的代名詞。而另一方面，城管又似乎頗多“苦衷”，常有城管隊(duì)員抱怨說(shuō)：人們總認(rèn)為城管欺壓小商販，剝奪弱勢(shì)群體謀生的權(quán)利，可是，一旦出現(xiàn)市容市貌臟亂差、公共空間被擠占等現(xiàn)象，又會(huì)有人指責(zé)城管失職。公眾顯然很難接受城管的這種辯駁，在不少人看來(lái)，公民的生存權(quán)要比市容整潔與否重要得多。這種互不信任而又不能互相說(shuō)服的心理狀態(tài)，成為城管與公眾之間一個(gè)解不開的結(jié)，必然導(dǎo)致惡性循環(huán)。一個(gè)不得不承認(rèn)的現(xiàn)實(shí)是，近幾年“暴力執(zhí)法”與“暴力抗法”確有同步上升的態(tài)勢(shì)。
在這樣的背景下，特別是面對(duì)強(qiáng)大的輿論壓力，各地開始慎重地思考城管執(zhí)法的出路問(wèn)題，一系列“改革”、“創(chuàng)新”應(yīng)運(yùn)而生。比如，有的城市發(fā)明了“眼神整治法”，有的城市組建了“老太太執(zhí)法隊(duì)”，有的城市準(zhǔn)備劃出一定區(qū)域供流動(dòng)商販經(jīng)營(yíng)……總的思路都是以“柔性執(zhí)法”來(lái)重樹城管形象。而上文提到的創(chuàng)設(shè)“大城管”或轉(zhuǎn)型為“城管監(jiān)察”等改革，則是試圖在城管體制上作出較大調(diào)整，讓城管“隱退”到后臺(tái)或是成為“聯(lián)合執(zhí)法”的一部分，避免與執(zhí)法對(duì)象及社會(huì)輿論發(fā)生直接沖突。
客觀而言，這些改革措施在一定程度上體現(xiàn)了各地政府和城管部門對(duì)民意的重視，是一種應(yīng)予肯定的自我修正。不過(guò)，它們能取得多大效果，卻是值得懷疑的。這是因?yàn)?，城管飽受非議的根源，其實(shí)在于執(zhí)法主體及執(zhí)法行為的合法性。據(jù)報(bào)道，各地的城管隊(duì)員大多是沒(méi)有公務(wù)員身份的“編外”人員，由其承擔(dān)行政執(zhí)法之責(zé)本就有違法律規(guī)定；同時(shí)，由于沒(méi)有或缺少行政撥款，自然導(dǎo)致亂查抄、亂罰款等行為盛行。更重要的是，在我國(guó)，中央層面并沒(méi)有一個(gè)對(duì)城管實(shí)施統(tǒng)一指導(dǎo)和監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，更沒(méi)有一部全國(guó)性的城市管理法律，各地城管的“執(zhí)法”行為實(shí)則于法無(wú)據(jù)（僅有一些位階較低、規(guī)范性不強(qiáng)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章）。這就意味著，城管部門可以較為隨意地為自己設(shè)定（擴(kuò)展或縮減）“執(zhí)法”權(quán)限，而最能對(duì)其產(chǎn)生影響的是當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的意志?？梢哉f(shuō)，城管是行政權(quán)力被濫用的一個(gè)典型案例，也是人治凌駕于法治之上的“重災(zāi)區(qū)”。
因此，城管改革的核心是厘清行政權(quán)力的邊界，要通過(guò)完善法律真正明確城管的職責(zé)——應(yīng)該管什么、不應(yīng)該管什么，在城市公共管理和捍衛(wèi)公民自由、保護(hù)弱勢(shì)群體利益之間達(dá)致平衡。否則，即便將集中于城管部門的權(quán)限分散到其他部門，仍然難以實(shí)現(xiàn)預(yù)想中的和諧。別忘了，當(dāng)年之所以要成立城管機(jī)構(gòu)實(shí)行“綜合執(zhí)法”，正是由于各部門間職責(zé)劃分不清，有利則爭(zhēng)相上前，無(wú)利則推諉扯皮。如今合而復(fù)分，假若沒(méi)有法治做保障、沒(méi)有來(lái)自行政系統(tǒng)外部的有效監(jiān)督，又怎能保證不重蹈覆轍呢？
（責(zé)編：陶武）
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