三是擴(kuò)大公共財(cái)政對農(nóng)村覆蓋的范圍、增加對農(nóng)民提供的基本公共服務(wù)內(nèi)容。黨的十六大以后，中央明確提出了要把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村。農(nóng)村飲水、電網(wǎng)、道路、沼氣的建設(shè)得到明顯加強(qiáng)。在農(nóng)村飲水困難問題基本得到解決的基礎(chǔ)上，國家加大了解決農(nóng)村飲水安全問題的投入。近年來，我國已解決1.54億農(nóng)村人口的飲水安全問題，預(yù)計(jì)到2012年將解決整個(gè)農(nóng)村的飲水安全問題。從上世紀(jì)90年代末開始，國家大力推進(jìn)農(nóng)村電網(wǎng)改造，國家電網(wǎng)供電區(qū)內(nèi)所有農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)了戶戶通電，大電網(wǎng)對農(nóng)村人口的覆蓋率超過了95%。鄉(xiāng)村道路建設(shè)快速發(fā)展，截至2008年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)通瀝青（水泥）路率達(dá)88.7%，87%以上的建制村已通達(dá)公交班車。國家大力扶持農(nóng)村發(fā)展清潔能源，到2008年底農(nóng)村沼氣用戶已超過3000萬戶。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制進(jìn)一步完善，在農(nóng)村率先實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育階段免除學(xué)雜費(fèi)、免費(fèi)提供教科書、對家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿生提供生活費(fèi)補(bǔ)助，并提高了公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及中西部地區(qū)農(nóng)村校舍維修改造的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。2009年，國家安排的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到662億元。逐步建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，從人均每年籌資30元起步，逐步提高到50元、100元的水平，2009年中央財(cái)政對此的補(bǔ)貼已達(dá)到253億元，參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的人數(shù)已達(dá)8.3億，基本實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)人口的全覆蓋。在農(nóng)村普遍建立了最低生活保障制度，2009年上半年有4472萬多農(nóng)村人口納入了低保。在2009年3月舉行的十一屆人大二次會(huì)議上，溫家寶總理又宣布年內(nèi)將在占10%的縣（市）范圍內(nèi)開展個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，其中中央財(cái)政將對地方進(jìn)行補(bǔ)助，并直接補(bǔ)貼農(nóng)民。這些有力的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)舉措初步形成了一個(gè)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的政策體系，不僅保護(hù)了農(nóng)民的利益，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，實(shí)現(xiàn)了近年來農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的好局面，而且對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局的發(fā)展、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局、逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等，都具有重大的歷史意義。不少農(nóng)民質(zhì)樸地說，終于盼來了“種地不交稅、上學(xué)不付費(fèi)、看病不太貴、養(yǎng)老不犯愁”的好光景。
三、黨的十七屆三中全會(huì)明確了新形勢下農(nóng)村改革發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)
在農(nóng)村改革30年之際，中國共產(chǎn)黨召開了十七屆三中全會(huì)，著重研究了新形勢下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的若干重大問題。三中全會(huì)的《決定》指出，盡管我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展已經(jīng)取得了舉世矚目的成就，但是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。我們必須居安思危、加倍努力，不斷鞏固和發(fā)展農(nóng)村好形勢。《決定》明確了到2020年農(nóng)村改革發(fā)展的總體要求和目標(biāo)任務(wù)，提出把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村作為戰(zhàn)略任務(wù)、把走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路作為基本方向、把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局作為根本要求。按照《決定》對今后12年農(nóng)村改革發(fā)展作出的部署，針對當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村面臨的新情況、新問題，要加快研究出臺(tái)促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的重大舉措，花更大力氣努力解決幾件事關(guān)全局的農(nóng)業(yè)農(nóng)村重大問題。
抓緊制定保障重要農(nóng)產(chǎn)品長期供求平衡的發(fā)展規(guī)劃和政策體系。近年來我國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)能力逐步提高，糧食畝產(chǎn)連續(xù)5年創(chuàng)歷史新高。但在耕地不斷減少，人口持續(xù)增加，需求明顯增長的背景下，我國農(nóng)業(yè)自然資源不足的矛盾日漸凸顯。2008年，我國耕地面積為18.26億畝，在目前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件下，這些資源實(shí)際上很難完全滿足我國社會(huì)對農(nóng)產(chǎn)品的需求，因此部分農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口近年來逐步增加。在這樣的背景下，我們必須未雨綢繆，抓緊研究制定我國主要農(nóng)產(chǎn)品供求平衡的長期戰(zhàn)略。一要實(shí)行更嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，到2020年前堅(jiān)決守住18億畝耕地的紅線。要加快推進(jìn)征地和農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革，形成集約、節(jié)約用地的新機(jī)制。這是我國主要農(nóng)產(chǎn)品立足基本自給的基礎(chǔ)。二要盡快明確重要農(nóng)產(chǎn)品的核心產(chǎn)區(qū)和后備產(chǎn)區(qū)，完善農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制，加快研究相應(yīng)的扶持政策。三要加大對農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)和中低產(chǎn)田改造的投入力度，以資金投入提高自然資源的有效、集約利用。要盡快采取措施，明確中央與地方的責(zé)任、形成多渠道籌集建設(shè)資金的途徑。四要加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，在良種培育、適用技術(shù)推廣、重大病蟲害防治、培養(yǎng)新型農(nóng)民等環(huán)節(jié)上實(shí)現(xiàn)新突破，以科技進(jìn)步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。
穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是改革以來形成的、適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度。一要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持這一基本經(jīng)營制度。農(nóng)業(yè)實(shí)行家庭經(jīng)營，是農(nóng)業(yè)本身的特性決定的。在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的國家中，無一例外地實(shí)行著家庭經(jīng)營。農(nóng)村改革后實(shí)行家庭承包經(jīng)營30年來的成就有目共睹。只有堅(jiān)持這一制度，才能賦予農(nóng)戶充分的經(jīng)營自主權(quán)，才能充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。二要穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定并長久不變。土地的一個(gè)基本特點(diǎn)，就是如果經(jīng)營者合理使用，悉心照料、增加投入，就能實(shí)現(xiàn)永續(xù)利用并提高生產(chǎn)能力。一旦采取掠奪式經(jīng)營，地力就迅速下降，甚至成為荒漠。實(shí)行家庭承包經(jīng)營，就必須給承包者以長期穩(wěn)定的預(yù)期。《決定》提出現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，這是順應(yīng)自然規(guī)律和社會(huì)規(guī)律、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民期盼、讓農(nóng)民倍加珍惜土地、不斷提高土壤肥力的重大舉措。三要推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變?！稕Q定》提出家庭經(jīng)營要向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變、統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變的要求。第一個(gè)轉(zhuǎn)變是要求農(nóng)戶遵循發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)律，不斷提高集約化水平，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益。第二個(gè)轉(zhuǎn)變是根據(jù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，打破認(rèn)為只有集體經(jīng)濟(jì)組織提供的服務(wù)才是統(tǒng)一經(jīng)營的認(rèn)識(shí)局限，拓展農(nóng)業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營的發(fā)展空間。四要規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。國家的法律和黨的政策歷來允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。《決定》進(jìn)一步明確了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須遵循“依法自愿有償”的原則，并明確規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。
加強(qiáng)政府對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)體系建設(shè)。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，農(nóng)業(yè)面臨著比較效益下降、經(jīng)營成本上升、生產(chǎn)要素外流等挑戰(zhàn)，政府必須加大對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)力度，才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。除逐步增加財(cái)政支農(nóng)資金外，還應(yīng)加快農(nóng)業(yè)政策性金融和政策性保險(xiǎn)體系的建設(shè)。在加大對農(nóng)民直接補(bǔ)貼的同時(shí)，還要加快完善對低收入群眾的食品價(jià)格定向補(bǔ)貼制度。穩(wěn)住低收入者的基本生活需求，才能夠充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。
要堅(jiān)持城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的雙輪驅(qū)動(dòng)。我國農(nóng)村人口數(shù)量巨大，一方面，要富裕農(nóng)民就必須減少農(nóng)民數(shù)量，因此要推進(jìn)城鎮(zhèn)化，為農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件；另一方面，也要看到，即使我國城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到了70%，農(nóng)村還將有幾億人口，因此，必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)是發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，但從當(dāng)前的實(shí)際狀況看，還必須提高政府對農(nóng)民提供公共服務(wù)的水平。這方面的制度已經(jīng)初步建立，關(guān)鍵是要形成農(nóng)村教育、醫(yī)療、文化和社會(huì)保障的資金穩(wěn)定增長機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。我國的城鎮(zhèn)化，要把最大限度吸納農(nóng)村人口、拓展農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)的轉(zhuǎn)移空間作為一大重要任務(wù)。從我國國情出發(fā)，必須堅(jiān)持走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。要結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃，合理調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局，加快發(fā)展中小城市、小城鎮(zhèn)和縣域經(jīng)濟(jì)，為更多農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件，引導(dǎo)人口合理分布，使農(nóng)民分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成果。
（作者陳錫文：中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任）
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