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預(yù)案是應(yīng)急管理的龍頭，是“一案三制”的起點(diǎn)。預(yù)案具有應(yīng)急規(guī)劃、綱領(lǐng)和指南的作用，是應(yīng)急理念的載體。在實(shí)踐方面，2003年11月，國務(wù)院辦公廳成立應(yīng)急預(yù)案工作小組。2004年4月國務(wù)院辦公廳分別印發(fā)了《國務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修改突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》和《?。▍^(qū)、市）人民政府突發(fā)公共事件總體預(yù)案框架指南》。2005年5月《國務(wù)院突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》頒布。在學(xué)術(shù)領(lǐng)域，應(yīng)急預(yù)案研究也取得了豐碩的成果，為各級預(yù)案制定提供豐富的理論參考。有學(xué)者認(rèn)為，從本質(zhì)上看，制定預(yù)案實(shí)際是把非常態(tài)實(shí)踐中的隱性的常態(tài)因素顯性化，也就是對歷史經(jīng)驗(yàn)中帶有規(guī)律性的做法進(jìn)行總結(jié)、概括和提煉，形成有約束力制度性條文。啟動和執(zhí)行預(yù)案，就是將制度化的內(nèi)在規(guī)定性轉(zhuǎn)為實(shí)踐中的外化的確定性。［4］有的學(xué)者按照不同的責(zé)任主體將應(yīng)急預(yù)案設(shè)計成國家總體預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案等六個層次，分別進(jìn)行研究。［5］在建立和完善預(yù)案方面，有學(xué)者認(rèn)為，制定應(yīng)急預(yù)案，首先要做好風(fēng)險分析工作，應(yīng)急資源的普查和整合工作，在應(yīng)急處置方面，職責(zé)、措施、程序要明確，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)和演練并在實(shí)踐中不斷完善，同時建立健全應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急能力的科學(xué)評價體系。［6］有的提出利用先進(jìn)的信息技術(shù)建立數(shù)字化和動態(tài)化的預(yù)案體系。［7］還有學(xué)者運(yùn)用動態(tài)博弈模型分析了突發(fā)事件應(yīng)急管理中“危機(jī)事件”與“危機(jī)管理者”之間的動態(tài)博弈過程，提出如何利用博弈模型生成預(yù)案。［8］總的看來，經(jīng)過幾年的努力，全國已制訂各級各類預(yù)案數(shù)百萬件，涵蓋了各類突發(fā)公共事件，“縱向到底、橫向到邊”的應(yīng)急預(yù)案體系已基本形成。

但在應(yīng)對重大突發(fā)事件的實(shí)踐中，應(yīng)急預(yù)案還存在不完善的地方。如，有的預(yù)案操作性不強(qiáng)，上下“一般粗”，有些基層預(yù)案缺乏細(xì)節(jié)規(guī)定和執(zhí)行主體的規(guī)定等等。因此，有學(xué)者建議在預(yù)案編制前應(yīng)做好風(fēng)險分析、應(yīng)急資源調(diào)查和整合工作，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，開展編制預(yù)案培訓(xùn)和演練工作以及建立健全預(yù)案科學(xué)評價體系等，建設(shè)一套多層次、多領(lǐng)域、動態(tài)管理的應(yīng)急預(yù)案體系，堅持預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合、常態(tài)和非常態(tài)相結(jié)合的預(yù)案體系。［9］

應(yīng)急管理體制是建立應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案體系的依托和載體，體制是指組織模式和主體相互權(quán)力關(guān)系的正式制度建構(gòu)。政府應(yīng)急管理體制是指政府為完成法定的應(yīng)對公共危機(jī)的任務(wù)而建立起來的具有確定功能的應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)和行政職能。健全分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制始終是應(yīng)急管理體制建設(shè)的目標(biāo)。目前，關(guān)于應(yīng)急管理體制研究，主要圍繞應(yīng)急管理體制包含哪幾個部分（是什么）和怎樣建設(shè)（怎么做）兩個部分展開。應(yīng)急管理體制主要是指應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的組織形式，即綜合性應(yīng)急管理組織、各專項(xiàng)應(yīng)急管理組織以及各地區(qū)、各部門的應(yīng)急組織各自的法律地位、相互間的權(quán)力分配關(guān)系及其組織形式等，并指出應(yīng)急管理體制是一個由橫向機(jī)構(gòu)和縱向機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)與社會組織相結(jié)合的復(fù)雜關(guān)系，主要包括應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)、專項(xiàng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、日常辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)及專家組織等不同層次?！胺堑洹笔录院?，有學(xué)者針對性地提出危機(jī)管理體制應(yīng)該包括預(yù)警機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、政府間合作機(jī)制和國家間合作機(jī)制、專業(yè)化的組織能力、社會支持系統(tǒng)。［10］還有學(xué)者認(rèn)為，將應(yīng)急管理體制從范圍上分為事故預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)和事故恢復(fù)四個循環(huán)的邏輯階段，且應(yīng)急管理項(xiàng)目的所有活動無不落實(shí)到這四個階段當(dāng)中，應(yīng)急管理系統(tǒng)也正基于這四個階段建立和完善其相關(guān)機(jī)制和運(yùn)行體系。［11］