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借調(diào)一般是指編制在原單位，被借調(diào)到上級(jí)或主管單位短期工作的行為。作為游離于《公務(wù)員法》之外的一種干部使用方式，借調(diào)干部相對(duì)隨意、不確定，少數(shù)人成功將借調(diào)變成了向上的捷徑，大部分在借調(diào)之后又不得不回到原單位。

借調(diào)在發(fā)揮其積極作用的同時(shí)，也存在著諸多尷尬。有人用懸在機(jī)關(guān)的“漂移族”來(lái)描述借調(diào)干部的處境，職位不穩(wěn)定，心態(tài)、去向等處于“漂移”狀態(tài)。這不禁讓人提出種種追問(wèn)：為何出現(xiàn)如此之多的借調(diào)現(xiàn)象？借調(diào)對(duì)目前的行政管理體制產(chǎn)生了怎樣的影響？如何對(duì)借調(diào)進(jìn)行規(guī)范？讓我們聽(tīng)聽(tīng)專(zhuān)家怎么說(shuō)，公眾怎么看，借調(diào)干部怎么想。

借調(diào)的單位人手不夠用，就從下面單位借調(diào)人員。借入隨意，退回也隨意，有時(shí)候甚至只要領(lǐng)導(dǎo)一句話就行，這個(gè)被稱為“漂在機(jī)關(guān)”的群體依然在上演著自己的故事

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至中央的許多機(jī)關(guān)里，生存著一個(gè)特殊的群體——借調(diào)干部。他們是從各個(gè)單位被“借”到上級(jí)機(jī)關(guān)工作的。“借調(diào)”，顧名思義，就是：你還是原單位的人，你的行政關(guān)系還在原單位，你還得到原單位領(lǐng)工資。機(jī)關(guān)先把你借來(lái)使用，有了機(jī)會(huì)再正式把你調(diào)過(guò)來(lái)，但這種機(jī)會(huì)往往少得可憐。借調(diào)作為一種特殊形式的機(jī)關(guān)工作人員流動(dòng)方式，頗具中國(guó)特色。

如果從時(shí)間上進(jìn)行追溯，中國(guó)古代官場(chǎng)上就存在借調(diào)現(xiàn)象。在1949年新中國(guó)成立之前，黨中央就從各個(gè)解放區(qū)借調(diào)干部到延安工作。比如八年抗戰(zhàn)時(shí)期的1944年，為了迎接中外記者延安訪問(wèn)團(tuán)，周恩來(lái)與負(fù)責(zé)具體接待領(lǐng)導(dǎo)工作的楊尚昆，就從各個(gè)機(jī)關(guān)借調(diào)了一批優(yōu)秀干部和翻譯人員。新中國(guó)成立后到“文革”，中國(guó)迎來(lái)了社會(huì)主義改造與社會(huì)主義大建設(shè)，借調(diào)干部在各個(gè)地方都普遍存在，后來(lái)關(guān)于借調(diào)的一些規(guī)則也在這一時(shí)期開(kāi)始形成，不過(guò)，都沒(méi)有具體的文件，只是一些約定俗成的規(guī)定。

在1980年代，借調(diào)成為向上級(jí)機(jī)關(guān)流動(dòng)的一種重要方式，能夠被借調(diào)是一件很光榮的事，許多企業(yè)事業(yè)單位的工作人員，正是通過(guò)借調(diào)從而使命運(yùn)發(fā)生根本轉(zhuǎn)折，走上從政之路，比如王岐山。1980年代，“借調(diào)干部”作為一個(gè)專(zhuān)門(mén)的名稱，流行一時(shí)，在很多的文學(xué)作品中都有反映。進(jìn)入1990年代，特別是1993年10月，中國(guó)開(kāi)始推行公務(wù)員制度以來(lái)，借調(diào)又進(jìn)入到一個(gè)新階段。人們對(duì)借調(diào)這個(gè)群體的關(guān)注也在發(fā)生著細(xì)微的變化。而制度變遷背后借調(diào)人員的命運(yùn)流轉(zhuǎn)，也隨之發(fā)生變化。

借調(diào)是人浮于事的表現(xiàn)，是干部管理體制中的一個(gè)“怪胎”。為什么這么說(shuō)呢？借調(diào)的單位有事情，人手不夠用，就從下面單位借調(diào)人員，不管人家下面單位的工作怎么開(kāi)展，人手是不是夠用。下面的單位只好也采用借調(diào)的方式來(lái)填補(bǔ)空缺，或者招聘臨時(shí)工。一層一層如此循環(huán)下去，借調(diào)現(xiàn)象就會(huì)變得無(wú)窮無(wú)盡，真是“天長(zhǎng)地久有時(shí)盡，‘借調(diào)’綿綿無(wú)絕期”。

在編制面前，可以說(shuō)被借調(diào)者與原單位都是“弱勢(shì)者”：借調(diào)人占有編制但不干活，新人就進(jìn)不來(lái)，原單位還要給不干活的人發(fā)工資。同樣，被借調(diào)人員累死累活，不僅在借調(diào)單位沒(méi)有工資，也不能得到編制。在中國(guó)的組織人事制度中，編制是一個(gè)帶有多重涵義的詞語(yǔ)，其背后不僅有利益，更意味著某種合法性。借調(diào)者稱為“被剝削的長(zhǎng)工”，本質(zhì)上是干部管理制度不完備的必然后果。據(jù)我了解，在國(guó)外是根本不存在干部借調(diào)這種現(xiàn)象的，所以干部借調(diào)現(xiàn)象帶有極強(qiáng)的中國(guó)特色。

雖然《公務(wù)員法》已經(jīng)正式實(shí)施，組織人事部門(mén)也出臺(tái)了一整套關(guān)于黨政機(jī)關(guān)工作人員的法律法規(guī)。但對(duì)于借調(diào)來(lái)說(shuō)，依然是沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)則的“自選動(dòng)作”在發(fā)揮作用。雖然各地出臺(tái)了一些相關(guān)舉措，加強(qiáng)對(duì)借調(diào)人員的管理，比如今年以來(lái)，廣西賀州市八步區(qū)針對(duì)該區(qū)借調(diào)人員過(guò)多、借調(diào)程序不規(guī)范等問(wèn)題，通過(guò)“管、治、建、疏、訓(xùn)”五招，嚴(yán)格控制機(jī)關(guān)事業(yè)單位隨意借調(diào)工作人員，進(jìn)一步規(guī)范了干部借調(diào)管理工作。但是借調(diào)隨意性仍然較大，借入的隨意，退回也隨意，有時(shí)候甚至只要領(lǐng)導(dǎo)一句話就行，這個(gè)被稱為“漂在機(jī)關(guān)”的群體依然在上演著自己的故事。

相對(duì)來(lái)說(shuō)，掛職、輪崗、交流這幾種干部任用方式都比借調(diào)規(guī)范，在《公務(wù)員法》中，規(guī)定的公務(wù)員交流方式只有三種：調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉，借調(diào)只字未提。在我看來(lái)，借調(diào)也不可能像掛職、輪崗、交流一樣合法化，因?yàn)榻枵{(diào)現(xiàn)象本身就是一個(gè)“怪胎”。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授）