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借調(diào)的尷尬處境：正是借調(diào)的隨意性，使得借調(diào)的負(fù)面效應(yīng)往往難以避免

但是，作為一種非正式的人才交流和公務(wù)協(xié)助方式，借調(diào)在發(fā)揮其積極作用的同時(shí)，往往也難免產(chǎn)生諸多尷尬。這種尷尬不僅因?yàn)榻枵{(diào)本身在具體運(yùn)作層面的諸多不確定性，而且還因?yàn)榻枵{(diào)的非正式性，因?yàn)榻枵{(diào)不具有法律規(guī)范的支撐，屬于體制外、制度外的一種“非正式”的人才流動(dòng)和公務(wù)協(xié)助方式。由于借調(diào)的這種非正式性，在某些情況下借調(diào)也可能導(dǎo)致對(duì)相關(guān)權(quán)益甚至對(duì)既有秩序和法律規(guī)范的侵害。

例如，我國(guó)《公務(wù)員法》規(guī)定了交流也規(guī)定了回避，對(duì)“交流與回避”的相關(guān)制度和程序設(shè)專章予以明確，對(duì)交流的方式、交流過(guò)程中各方主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任關(guān)系等皆有明確的規(guī)定。并且，伴隨著與之配套的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章乃至其他規(guī)范性文件的不斷制定施行，無(wú)論調(diào)任、轉(zhuǎn)任還是掛職鍛煉，都在法治軌道上健康發(fā)展。與之相對(duì)，盡管借調(diào)在現(xiàn)實(shí)中普遍存在，也發(fā)揮著重要的作用，但是，借調(diào)在公務(wù)員法上的定位卻很尷尬?！敖枵{(diào)制度不完善”，這可以說(shuō)是人們的一種共識(shí)?！豆珓?wù)員法》雖規(guī)定了作為正式交流形式的調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉，卻未對(duì)“借調(diào)”作出任何規(guī)定，并且，迄今為止國(guó)家尚沒(méi)有制定施行專門(mén)規(guī)范借調(diào)行為的統(tǒng)一制度或者法律規(guī)范，只是在個(gè)別領(lǐng)域或者個(gè)別地方頒布施行了一些層級(jí)較低的規(guī)范性文件，如《北京市建設(shè)委員會(huì)借調(diào)人員管理暫行辦法》、《哈密市借調(diào)人員管理暫行規(guī)定》等。在其他許多領(lǐng)域和地方，在許多情況下，“借調(diào)就是各部門(mén)一把手的權(quán)力”，“沒(méi)有制度的約束必然導(dǎo)致借調(diào)的隨意性”。

正是借調(diào)的隨意性，使得借調(diào)的負(fù)面效應(yīng)往往難以避免，也成為了人們討論借調(diào)問(wèn)題所普遍關(guān)注的熱點(diǎn)。關(guān)于該不該實(shí)施借調(diào)、該如何實(shí)施借調(diào)以及該從哪個(gè)單位借調(diào)誰(shuí)，借調(diào)與公務(wù)員法所確立的職位分類、崗位責(zé)任制等處于什么關(guān)系，等等，這方面的基本制度闕如。相關(guān)程序規(guī)范闕如，沒(méi)有任何手續(xù)就借調(diào)，往往只是某位領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)電話，甚至只是一句話，就完成了借調(diào)。這種隨意性也許就是使某些被借調(diào)人員處于尷尬局面的罪魁禍?zhǔn)住Ｍ瑫r(shí)，由于其隨意性，對(duì)于某些希望得到被借調(diào)機(jī)會(huì)的人來(lái)說(shuō)，也是極為不公平；由于其隨意性，對(duì)于某些獲得被借調(diào)機(jī)會(huì)的人來(lái)說(shuō)，權(quán)利利益往往也很難得到充分保障——可能使其“漂”在機(jī)關(guān)之間，“既不在原單位，也不在借調(diào)單位，被擱置在培訓(xùn)中心，如同懸掛在空中，找不到一個(gè)可以支撐自己的定點(diǎn)與位置?！薄督M織部長(zhǎng)前傳》的作者大木曾經(jīng)親歷的沒(méi)有固定的辦公桌、沒(méi)有福利，即使有福利也要減半的那種被借調(diào)人員處境的尷尬，便成為了難以避免的結(jié)局。不僅如此，被借調(diào)者“為了做出讓領(lǐng)導(dǎo)滿意的成績(jī)”，往往會(huì)格外賣力，甚至得了病也“硬是咬著牙沒(méi)有影響一天工作”。在這樣尷尬的狀態(tài)下，緣何能夠做到如此地步的付出？皆源于一種慣性思維：領(lǐng)導(dǎo)滿意，就有正式調(diào)進(jìn)來(lái)的可能，也就能避免“漂”在機(jī)關(guān)里的尷尬。而這種慣性思維依托于一種不確定性。

這種不確定性源于人治，它使得借調(diào)形式能夠激發(fā)被借調(diào)人員的積極能動(dòng)性，有助于實(shí)現(xiàn)“活性化”。但是，另一方面，它也往往伴隨著諸多負(fù)面效應(yīng)，不僅有被借調(diào)人員的權(quán)利利益受損，而且有借調(diào)決策者的權(quán)力濫用甚至是權(quán)錢(qián)交易等腐敗，還會(huì)有因被借調(diào)人員“正式調(diào)進(jìn)來(lái)的可能”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，對(duì)按照公務(wù)員錄用、晉升的既有規(guī)范和秩序本該獲得那個(gè)職位的人的權(quán)利利益的侵害。為了避免或者減少這種負(fù)面效應(yīng)，便有必要對(duì)借調(diào)公務(wù)員實(shí)行依法規(guī)制。