自從2004年中央提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”后,各地政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面采取了不少舉措,其中有一種普遍的舉措就是“村改居”——即村委會(huì)改為居委會(huì)、村落改為社區(qū)、農(nóng)民改為居民。最近,筆者到西部某縣進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn),在一些地區(qū),村改居非但沒(méi)有消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),反而使城鄉(xiāng)關(guān)系更加復(fù)雜,出現(xiàn)城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)化。
筆者去調(diào)查的是一個(gè)西部中等發(fā)達(dá)的縣。最近幾年,該縣工業(yè)發(fā)展速度有所加快,城郊土地增值幅度也很大。在上級(jí)政府要求下,該縣成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)。它的一個(gè)重要做法就是對(duì)縣城城郊農(nóng)村和幾個(gè)核心城鎮(zhèn)周圍的村莊進(jìn)行“村改居”。在縣城郊區(qū),當(dāng)?shù)卣荚S多村莊為社區(qū),村委會(huì)改為居委會(huì),農(nóng)民變?yōu)榫用?,然后搞新農(nóng)村建設(shè),將居民集中居住,整理出舊的宅基地和邊邊角角的土地,為當(dāng)?shù)氐恼猩桃Y和工業(yè)開(kāi)發(fā)、商業(yè)服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)發(fā)展“挖掘”出了許多非農(nóng)用地。而在核心城鎮(zhèn)周圍,當(dāng)?shù)卣矊⒁恍┐迩f改為社區(qū)、農(nóng)民變?yōu)榫用?,但是情況有所不同的是,政府僅僅是宣布這些村莊是社區(qū)、農(nóng)民為居民,但沒(méi)有改變他們的居住格局、住房樣式、耕地生活方式,原來(lái)是什么樣,現(xiàn)在還是那個(gè)樣。
調(diào)查過(guò)程中,當(dāng)?shù)亟值擂k事處人員直言,在他們那個(gè)地方,工業(yè)化、城市化不是很發(fā)達(dá),村改居并沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)意義,村改居后,老百姓生活還是原來(lái)那樣,也沒(méi)有加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。當(dāng)?shù)毓賳T更直白地說(shuō),村改居實(shí)際上對(duì)當(dāng)?shù)乩习傩諄?lái)說(shuō),不但沒(méi)有實(shí)質(zhì)性好處,反而制造出一個(gè)尷尬的人群——非農(nóng)非居人群。這些村改居產(chǎn)生的所謂“居民”,不但沒(méi)有真正享受到城鎮(zhèn)居民的社會(huì)政策和福利待遇,而且由于他們現(xiàn)在不是農(nóng)民身份,也不能享受國(guó)家的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策和待遇。既然出現(xiàn)這種尷尬,當(dāng)?shù)貫槭裁匆愦甯木幽??在與街道官員的詳談中,筆者才認(rèn)識(shí)到,盡管像這種村改居暫時(shí)沒(méi)有給政府帶來(lái)土地收益,但是可以提高該縣的城市化水平,村改居后的居民都屬于城鎮(zhèn)人口,而追求城市化水平的提升,既是該縣搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個(gè)重要指標(biāo),更是該縣追求縣改區(qū)建制的重點(diǎn)要求。按我國(guó)的行政建制要求,縣還是農(nóng)村地區(qū),而區(qū)則屬于城市地區(qū),城市化水平自然要比縣高很多。在這樣的行政運(yùn)行邏輯中,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村改居都成為政績(jī)追求的手段,是否對(duì)老百姓有什么實(shí)質(zhì)性好處,并不重要。
早在20世紀(jì)90年代,已經(jīng)有學(xué)者提出和探討了“城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)”問(wèn)題,當(dāng)時(shí)是針對(duì)進(jìn)城的流動(dòng)人口問(wèn)題而提出來(lái)的,認(rèn)為農(nóng)村流動(dòng)人口進(jìn)城后將城市社會(huì)變成二元結(jié)構(gòu)社會(huì),加上原來(lái)的農(nóng)村社會(huì),就有一個(gè)三元的城鄉(xiāng)關(guān)系。這種三元結(jié)構(gòu)化是城鄉(xiāng)從封閉走向開(kāi)放的一種變遷現(xiàn)象,而今我們發(fā)現(xiàn)的與村改居相關(guān)的城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)化是一種行政主導(dǎo)的制度變遷結(jié)果,似乎是出于制度改革者的預(yù)期之外。
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