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（二）確立有利于防治腐敗的公共預(yù)算剛性約束的基本制度

這需要以“取用于民”的理念為核心，以防治無預(yù)算支出式的腐敗為目的，建設(shè)預(yù)算約束制度的三大支撐：一是推進(jìn)政府收入形式的稅式化改革。目前，政府收入的形式來源主要包括稅收、收費(fèi)、公債和投資性收益等，非稅收入所占比重不小。表面上看，這些收入來源的解釋意義不同，政府在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督管理時(shí)也對他們適用了不同的標(biāo)準(zhǔn)。而事實(shí)上，他們的法理意義是一樣的，即國家對社會的提取。從政治學(xué)意義上講，稅收是其中唯一能表示這一法理意義的政府收入形式，也最能體現(xiàn)政府與公民之間的相互義務(wù)關(guān)系。馬克思說過：“為了維持這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費(fèi)用——捐稅?！薄恶R克思恩格斯選集》，第4卷，第171頁，人民出版社，1995年版。政府基于捐稅提取而向社會提供服務(wù)，不需要也沒有理由再收取規(guī)費(fèi)，確需收取的政府規(guī)費(fèi)也可以轉(zhuǎn)化為稅收，沒有必要對這類政府收入采取不同的方式進(jìn)行管理。因?yàn)?，稅與費(fèi)的性質(zhì)不同。納稅是公民的義務(wù)，政府基于稅為公民提供服務(wù)是政府的義務(wù)。而政府基于服務(wù)向社會收取費(fèi)用，意味著這類政府服務(wù)是額外的，如果這種收費(fèi)不能轉(zhuǎn)化為捐稅，則進(jìn)一步意味著這類政府服務(wù)是公民不需要的。從學(xué)理上講，不經(jīng)公民認(rèn)可，即便政府提供了服務(wù)而收費(fèi)，也不可取，否則，就有亂收費(fèi)之嫌。在現(xiàn)行收支管理體制中，國家對規(guī)費(fèi)收支的監(jiān)管比對稅收及基于稅收的支出的監(jiān)管寬松得多，公民對規(guī)費(fèi)的監(jiān)管更不可能，如果政府收支中有許多都來源于規(guī)費(fèi)，就會給腐敗分子留下方便之門。中國當(dāng)前所發(fā)生的一些腐敗現(xiàn)象相當(dāng)一部分就與這類收費(fèi)的混亂和使用的不規(guī)范密切相關(guān)。政府發(fā)行的國內(nèi)外債務(wù)應(yīng)以專項(xiàng)需要而設(shè)，實(shí)行封閉運(yùn)行，不應(yīng)籠統(tǒng)地以彌補(bǔ)財(cái)政缺口之名發(fā)行，以抑制財(cái)政隨意膨脹的傾向。至于政府的投資性收益，基于政府非贏利性和非競爭性部門的性質(zhì)，應(yīng)逐步減少。對其中的國有資產(chǎn)收益部分，利潤可以稅式化為政府預(yù)算收入，而轉(zhuǎn)讓收入和股息收入在納稅之后，則應(yīng)依“本源于民、利饋于民”的原則建立“國民福利基金”，定期向國民派發(fā)，不納入政府預(yù)算收入，不劃歸政府財(cái)政支配。只有盡可能地將應(yīng)該由政府支配的收入都稅式化，并在此基礎(chǔ)上全部納入政府預(yù)算，公民與國家（政府）之間的相互義務(wù)關(guān)系才會更加清晰而穩(wěn)定，公民對政府收支的監(jiān)督才更有法理基礎(chǔ)和制度保障；二是做實(shí)政府無預(yù)算不得收支的制度。預(yù)算需要經(jīng)過嚴(yán)格復(fù)雜的程序形成，它是對政府收支的陽光安排和法律許可。政府依據(jù)預(yù)算收支，在制度意義上不會產(chǎn)生腐敗，所需的只是嚴(yán)格監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。但是，如果允許政府在預(yù)算之外進(jìn)行收支，則在制度安排上就為腐敗的滋生開了口子。中國目前還存在規(guī)模不小的預(yù)算外收入全國地方政府每年的預(yù)算外收入究竟有多少，恐難精確統(tǒng)計(jì)。據(jù)北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心平新喬教授對2004年地方政府財(cái)政狀況的研究，當(dāng)年地方政府僅賣地、行政性收費(fèi)為主的兩項(xiàng)預(yù)算外收入，就分別達(dá)到6150億元、4323億元，合計(jì)占當(dāng)年地方可支配財(cái)力30367億元的1/3強(qiáng)?！逗{都市報(bào)》，2006年11月2日。。所謂預(yù)算外收入就是不通過國家預(yù)算管理的財(cái)政收入，其使用由政府自行決定，完全不提交人民代表大會審議，可以說是政府無預(yù)算收支的典型形式。雖說它是歷史遺留問題，也對地方社會事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響，但那畢竟是我國預(yù)算制度尚不完善時(shí)的產(chǎn)物。無論是從學(xué)理、法理，還是從制度設(shè)計(jì)上講，預(yù)算外收入都不符合公共財(cái)政體制的精神，更不符合公民與國家之間的權(quán)利與義務(wù)約定，況且它們的收支過程早已成為腐敗滋生的“重災(zāi)區(qū)”，需要從預(yù)算制度上進(jìn)行調(diào)整。對預(yù)算外收入要盡可能預(yù)算內(nèi)化，或者先統(tǒng)一繳納國庫，再全額返還地方，即便不作統(tǒng)一分配，也要納入嚴(yán)格的預(yù)算管理，適用預(yù)算監(jiān)督程序；三是建立政府支出偏離預(yù)算安排的自動否決制度。如前所述，公共財(cái)政體制下的預(yù)算不僅僅指政府的收支計(jì)劃，還包括政府的行動計(jì)劃，也就是說預(yù)算是政府行動計(jì)劃和政府收支計(jì)劃的統(tǒng)一。只有政府行為中實(shí)際發(fā)生的收支范圍、數(shù)量和方式等信息符合預(yù)算規(guī)定的精神和原則，才能說預(yù)算真正被執(zhí)行了。當(dāng)前的情況是預(yù)算與政府行為不是一回事的現(xiàn)象還比較普遍。審計(jì)報(bào)告所列舉的26種政府收支違反預(yù)算的行為，大都是以虛假的政府行為信息、收支信息來“彌合”預(yù)算計(jì)劃。比如，虛假報(bào)銷、冒領(lǐng)、套取資金；不細(xì)化預(yù)算；挪用預(yù)算、公款(包括擠占公款和自行調(diào)整公款用途)等。因此，有必要建立根據(jù)預(yù)算計(jì)劃否決偏離預(yù)算規(guī)定的政府收支行為的制度。