我國(guó)的城鎮(zhèn)化,以1995年為分界,可以分為兩個(gè)階段:第一階段,1978年至1995年,是城鎮(zhèn)化恢復(fù)發(fā)展時(shí)期。這個(gè)時(shí)期由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在很多領(lǐng)域占主導(dǎo)地位,以勞動(dòng)力為主要載體的生產(chǎn)要素,還不能自由流入城市。農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移在很大程度上帶有“離土不離鄉(xiāng)”的特征,即往小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提高到1995年的29%,是小城鎮(zhèn)發(fā)展較快時(shí)期。第二階段,1996年至2009年,是城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時(shí)期。這個(gè)時(shí)期,隨著市場(chǎng)取向改革的深入,市場(chǎng)化程度的提高,以勞動(dòng)力為主要載體的生產(chǎn)要素可以自由流向城市,農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移在很大程度上帶有“離土又離鄉(xiāng)”的特征,大中城市因此得到較快發(fā)展。1994年的分稅制改革以及地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng),農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地可以帶來(lái)巨額的級(jí)差地租,極大地激發(fā)地方政府拉動(dòng)工業(yè)化、城市化的積極性。與此同時(shí),市(地級(jí)市)管縣也為城區(qū)擴(kuò)張?zhí)峁┝擞欣麠l件,城市化率從30.5%提高到46.6%,城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段。
當(dāng)前,我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨以下幾個(gè)方面的挑戰(zhàn):
農(nóng)民工市民化問(wèn)題。我國(guó)城鎮(zhèn)化的最大特點(diǎn)是農(nóng)民進(jìn)城。目前,6億多城市人口中近50%是農(nóng)民工,表現(xiàn)為“半城市化”。城市化的核心是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化,由此而帶來(lái)的是就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題。今后20年要把4億農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民,任務(wù)相當(dāng)艱巨。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)變,必須進(jìn)行一系列制度性變革,包括戶(hù)籍制度、就業(yè)制度、土地制度、教育制度、醫(yī)療制度、住房制度、保險(xiǎn)制度、財(cái)稅制度、公共品供給制度等,其實(shí)現(xiàn)條件既取決于改革力度,又取決于發(fā)展程度,改革力度不能超越發(fā)展程度。
為進(jìn)城農(nóng)民工創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。擴(kuò)大就業(yè)空間是城鎮(zhèn)化面臨的突出問(wèn)題。隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)入提高資本密集度階段,資本投入迅速增加,資本有機(jī)構(gòu)成提高,資本對(duì)勞動(dòng)替代加快,加上一些地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中,把很大比重的資源用于城市建設(shè),創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)不足,造成部分城市發(fā)展中出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)“空心化”。還有一些地方通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃,擴(kuò)大城市直轄區(qū)面積,但產(chǎn)業(yè)并沒(méi)有得到發(fā)展,創(chuàng)造就業(yè)崗位極其有限。如果廣大農(nóng)民工進(jìn)城,沒(méi)有相應(yīng)的就業(yè)崗位,會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。這是推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須重點(diǎn)考慮的首要問(wèn)題。
公共產(chǎn)品供給問(wèn)題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵,是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)體系。胡錦濤總書(shū)記今年春節(jié)在福建考察時(shí),談到城鄉(xiāng)一體化,主要講城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化。我國(guó)城鄉(xiāng)差別除了初次分配造成的差別,還有再分配造成的差別,主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品投入造成的差別。從財(cái)政結(jié)構(gòu)的角度分析,公共政策可分為兩種類(lèi)型:一種是財(cái)政資金與公共政策相配套;一種是財(cái)政資金與公共政策相分離。在我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域,普遍存在財(cái)政資金與公共政策相分離的狀況,導(dǎo)致公共政策執(zhí)行過(guò)程中因資金不到位而難以為繼。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)投入嚴(yán)重不足,所以,農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民要求城市政府為其提供高昂的公共產(chǎn)品費(fèi)用,任務(wù)相當(dāng)艱巨。
土地問(wèn)題,包括城市化對(duì)土地不斷增長(zhǎng)的需求,與18億畝耕地“保底”之間的矛盾,以及城鄉(xiāng)二元土地制度與農(nóng)民之間利益分配上的矛盾。特別需要指出,在加快城鎮(zhèn)化過(guò)程中,被征地而失地的農(nóng)民持續(xù)增加,他們沒(méi)有了土地的生存依托,加上缺乏穩(wěn)定可靠的社會(huì)保障,容易產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。土地問(wèn)題根本上與制度有關(guān),必須從制度上解決這些問(wèn)題。(作者為廈門(mén)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo))
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