2011年1月21日,《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》正式公布施行。相較于修改前的條例,新條例更加注重保護(hù)私人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利,致力于構(gòu)建和諧的城市房屋拆遷關(guān)系,令人欣喜。但必須看到,房屋拆遷問題關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式,關(guān)系到GDP,關(guān)系到地方的財(cái)政收入,關(guān)系到多個(gè)利益相關(guān)者的切身利益。因此,條例修改的背后,涉及的是巨大的利益格局調(diào)整問題。在這種意義上,修改條例僅僅是在房屋拆遷問題的解決上邁出了第一步。依個(gè)人拙見,理順以下三重關(guān)系,才可能標(biāo)本兼治解決拆遷問題。
一是中央和地方的關(guān)系。中國幅員遼闊,各地區(qū)發(fā)展很不均衡,因此中央政府與地方政府的關(guān)系是歷代政治家必須關(guān)注和思考的核心問題。
1949年新中國成立后,曾逐步推行高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,權(quán)力向中央高度集中,地方政府自主權(quán)小,積極性也不夠。上世紀(jì)70年代末開始的改革,一項(xiàng)主要內(nèi)容就是中央向地方放權(quán),以調(diào)動(dòng)地方的積極性。上世紀(jì)90年代初,為解決中央政府的財(cái)政困難,我國實(shí)行了分稅制改革。這是一個(gè)重要的分水嶺,大部分的財(cái)政收入又從地方政府轉(zhuǎn)移到了中央政府,中央政府再次通過掌控財(cái)政收入和財(cái)政分配的權(quán)力,強(qiáng)化了自身的地位。分稅制改革之后,地方政府承擔(dān)了較多的事權(quán),但享有的財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配,如何獲得較多的財(cái)政收入成為不少地方政府的頭等大事。于是不少地方政府提出要“經(jīng)營城市”。經(jīng)營城市的主要形式是進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā),拆遷問題隨之浮上臺(tái)面。因此,理順中央與地方關(guān)系,實(shí)現(xiàn)地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配,是解決拆遷問題必須要考慮的前提。
二是發(fā)展和維權(quán)的關(guān)系。中國尚處在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程之中,實(shí)現(xiàn)國家的富強(qiáng)事關(guān)中華民族的切身利益,因此在保護(hù)私人合法財(cái)產(chǎn)和推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展之間,必須保持適度的平衡,平衡的關(guān)鍵是如何界定公共利益。
依據(jù)物權(quán)法第42條第1款的規(guī)定,為了公共利益的需要,在給予補(bǔ)償?shù)那疤嵯?政府有權(quán)依照法律強(qiáng)制征收私人的合法財(cái)產(chǎn)。但要界定什么是公共利益是非常困難的。有些符合公共利益的項(xiàng)目,是以商業(yè)項(xiàng)目的形式開發(fā)的。有些完全是商業(yè)性的行為,卻又打著公共利益的旗號(hào)。因此,要用一個(gè)普遍適用的標(biāo)準(zhǔn)界定一個(gè)項(xiàng)目是否是為了公共利益的需要,是不大可能的,唯一能做的是設(shè)計(jì)一個(gè)合理的程序,通過這個(gè)程序來決定什么是公共利益。這個(gè)程序應(yīng)當(dāng)由兩個(gè)環(huán)節(jié)組成,一個(gè)環(huán)節(jié)是公眾參與,一個(gè)環(huán)節(jié)是政治決斷。
公眾參與的形式很多,可以是論證會(huì),也可以是聽證會(huì),目的是推動(dòng)形成共識(shí)。但無論是論證會(huì)還是聽證會(huì)都不能最終決定一個(gè)項(xiàng)目是或者不是為了公共利益的需要。最終決斷的權(quán)力應(yīng)該授予各級(jí)人大及其常委會(huì)這樣的權(quán)力機(jī)關(guān)以及人民法院這樣的司法機(jī)關(guān)。在利益格局日益復(fù)雜化的背景下,必須發(fā)揮這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的作用。
三是城市和農(nóng)村的關(guān)系。中國今天不少的社會(huì)矛盾,追究到最后都與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有關(guān)。目前房屋拆遷中的一些極端事件,就是發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地上。隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速,集體土地上的房屋拆遷問題一定會(huì)更加突出。而現(xiàn)行的拆遷和土地管理制度,在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下,是城市一套,農(nóng)村一套;國有土地一套,集體土地一套。這種狀態(tài)的持續(xù)無助于拆遷問題的全面解決。因此,應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)土地管理法的修改,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在房屋拆遷問題上的一體對(duì)待,做到平等保護(hù)。(作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院教授)
