正解主體功能區(qū)
我國區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題，主要不是地區(qū)之間經(jīng)濟總量的不平衡，也不是地區(qū)之間經(jīng)濟增長速度的不平衡，而是地區(qū)之間城鄉(xiāng)居民收入的差距過大，地區(qū)之間公共服務的差距過大。
因此，在城市化地區(qū)，要發(fā)展經(jīng)濟、提供就業(yè)崗位、吸收人口居住，提供財政轉(zhuǎn)移支付的稅源；而在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，則要“三管齊下”解決當?shù)厝嗣裆钏脚c城市化地區(qū)大體相等的問題：
一是“擴大分子”，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品以及其他資源環(huán)境可承載的產(chǎn)品；二是“減少分母”，促進人口轉(zhuǎn)移到城市化地區(qū)，提高人均擁有資源的水平；三是“增加轉(zhuǎn)移”，建立財政支出與人口關(guān)聯(lián)的財政體制，增加中央和省級財政對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)以及其他特殊困難地區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。
就空間結(jié)構(gòu)來看，我國空間結(jié)構(gòu)呈“三多三少”特征。就農(nóng)業(yè)空間與生態(tài)空間來看，表現(xiàn)為生產(chǎn)空間偏多、生態(tài)空間偏少，過度開荒和擴大養(yǎng)殖面積等侵占了生態(tài)空間；就城市空間來看，工業(yè)生產(chǎn)空間偏多，城市居住空間偏少。我國獨立工礦空間多達4.15萬平方公里，城市建設空間中還有8035平方公里的工業(yè)生產(chǎn)空間，加上近萬平方公里的開發(fā)區(qū)，工業(yè)用地至少在5萬平方公里，而城鎮(zhèn)空間中用于居住的空間僅為1.2萬平方公里；就城鄉(xiāng)之間的生活空間來看，農(nóng)村居住空間偏多，城市居住空間偏少。
一方面，人類有對農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務產(chǎn)品的需求，另一方面，人類也需求清新空氣、清潔水源、宜人氣候。在空間總量有限的現(xiàn)實下，必須認識到，生態(tài)產(chǎn)品也是產(chǎn)品，只有這樣才能解決生態(tài)地區(qū)的發(fā)展權(quán)問題，才能解決“生態(tài)補償”的理論依據(jù)問題。要認識到，生態(tài)地區(qū)保護和修復生態(tài)，就是落實科學發(fā)展觀，落實發(fā)展是第一要務。過去的“狩獵”是發(fā)展，今天的“守獵”也是發(fā)展。
當前，不少人對主體功能區(qū)的認識仍欠準確。正確理解主體功能區(qū)，須把握好四個關(guān)鍵詞：
主體——就是不排斥其他功能或輔助功能，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)也可以適當發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)，重點生態(tài)功能區(qū)也可以適當開采礦產(chǎn)資源，禁止開發(fā)區(qū)的非核心區(qū)也可以適當放牧或旅游；也就是說，并不排斥特定的“點”的其他主體功能的開發(fā)。
功能——經(jīng)優(yōu)化或重點進行城市化開發(fā)和工業(yè)化開發(fā)就形成了城市化地區(qū)，其主體功能就是發(fā)展經(jīng)濟、提供就業(yè)、集聚人口，從城市化形態(tài)來看，就是城市群。經(jīng)限制或禁止進行大規(guī)模、高強度的工業(yè)化城市化開發(fā)后，就形成了以提供農(nóng)產(chǎn)品或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)。城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)是從結(jié)果定義的，優(yōu)化、重點、限制、禁止是從過程定義，針對開發(fā)中的問題提出的，針對性更強。
空間——主體功能區(qū)是從較大空間尺度出發(fā)的，除了禁止開發(fā)區(qū)域以外，一個主體功能區(qū)都是以“萬”平方公里為尺度的，一般包括幾個或十幾個縣級行政單位。
開發(fā)——優(yōu)化、重點、限制和禁止是針對大規(guī)模高強度工業(yè)化和城市化開發(fā)的程度而言的、是相對的，不是絕對地不開發(fā)，也不是限制禁止農(nóng)業(yè)開發(fā)、旅游開發(fā)。相對于重點開發(fā)區(qū)域，有些區(qū)域開發(fā)強度已經(jīng)很高，所以要優(yōu)化；相對于限制開發(fā)的生態(tài)功能區(qū)，禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)更重要、更獨特、更具有唯一性，所以要禁止開發(fā)等等。
構(gòu)建全覆蓋的空間規(guī)劃體系
主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施，主要包括編規(guī)劃、定政策和抓落實三大任務。在空間結(jié)構(gòu)快速變動的時代，編規(guī)劃、定政策、抓落實三項任務必須交叉同步進行，我們沒有時間等到所有問題都認識清楚了、都統(tǒng)一認識了、所有政策都制定出來了再去實施這一戰(zhàn)略。
當前，國家層面的規(guī)劃已經(jīng)完成，但還不是一個完全可以直接操作的規(guī)劃。由于我國各地差異性較大，國家層面難以照顧到各省、自治區(qū)、直轄市的不同情況。同時為了分清事權(quán)，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，也應該在中央和省級兩個層面共同推進。
省級規(guī)劃的主要任務是明確本轄區(qū)國家確定的城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的具體范圍，以及國家規(guī)劃未涉及地域的主體功能及其定位。省級規(guī)劃完成后，兩個層面的規(guī)劃將實現(xiàn)陸地國土空間的全覆蓋。
按照實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的要求，還要編制區(qū)域規(guī)劃，其對象就是每一個主體功能區(qū)，主要包括城市化地區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)。區(qū)域規(guī)劃不同于發(fā)展規(guī)劃，應是跨行政區(qū)的空間性規(guī)劃，主要功能是解決行政區(qū)難以協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)設施的布局，區(qū)域內(nèi)各類功能區(qū)的“紅線”，明確區(qū)域空間開發(fā)的框架，把區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟中心、城鎮(zhèn)體系布局、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、基礎(chǔ)設施網(wǎng)絡、綠地（農(nóng)田、水面、林地）、自然保護區(qū)、待開發(fā)的保留地區(qū)等落實到空間。區(qū)域規(guī)劃劃定的“紅線”是城市規(guī)劃、土地規(guī)劃等的依據(jù)。
在市縣兩級行政區(qū)，由于空間尺度較小，且多數(shù)市縣均質(zhì)性較強，不必再劃定主體功能區(qū)，其空間規(guī)劃主要是落實國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃對本市縣的主體功能定位。需要說明的是，市縣空間規(guī)劃應該劃定更具體的功能區(qū)，明確城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點等生活空間，農(nóng)業(yè)、工業(yè)等生產(chǎn)空間，林地、水系、濕地等生態(tài)空間，明確轄區(qū)山水林田路和城市的界限，各功能區(qū)的定位、發(fā)展方向、管制原則。而且，要根據(jù)規(guī)劃，管制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，把握開發(fā)時序。
由此，國家和省級主體功能區(qū)、區(qū)域規(guī)劃、市縣空間規(guī)劃再加上城市規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃將構(gòu)成覆蓋全部國土、上下銜接、各有側(cè)重的空間規(guī)劃體系，并作為各類開發(fā)活動的基本依據(jù)和管理依據(jù)。（作者為國家發(fā)展和改革委員會秘書長）
