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縣級(jí)地方改革可成為突破口

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，加快縣級(jí)地方的體制改革可以成為全局性改革的突破口。一方面，縣級(jí)地方處于政治體制的底部，是可控的；另一方面，縣級(jí)地方是政治體制基礎(chǔ)的基本和關(guān)鍵的部分，解決好全國(guó)大多數(shù)縣級(jí)地方的問(wèn)題，即可天下大定，為“頂層”的改革奠定穩(wěn)定的社會(huì)政治環(huán)境。非常重要的是，推進(jìn)縣級(jí)地方改革，可以有效分解和疏導(dǎo)公眾對(duì)全局性改革的壓力；同時(shí)，縣級(jí)地方的改革正在進(jìn)行之中，迫切需要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上加以深化。

2011年04月20日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究部署2011年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作，其中要求“開(kāi)展省直接管理縣（市）試點(diǎn)”。據(jù)報(bào)道，省直管縣改革試點(diǎn)早已經(jīng)在進(jìn)行中。2009年 4月12日中共中央組織部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)縣委書(shū)記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》，規(guī)定選拔任用縣委書(shū)記應(yīng)按程序報(bào)經(jīng)省級(jí)黨委常委會(huì)議審議。同年7月9日，國(guó)家財(cái)政部公布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》，要求“省直管縣”財(cái)政改革將在2012年底前在全國(guó)大部分地區(qū)推行。落實(shí)了省對(duì)縣的人事和財(cái)政管理權(quán)，“直管”的問(wèn)題基本上也就解決了。但是，無(wú)論是人事權(quán)還是財(cái)政權(quán)，省級(jí)的直管都只能是以“省直管縣”替代“市管縣”體制的一種過(guò)渡性的做法。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，“省直管縣”既不必要，也不可能，縣級(jí)地方自治將成為改革的最終選擇。因此，縣級(jí)地方自治可以盡早進(jìn)行改革試驗(yàn)。

現(xiàn)階段“省直管縣”改革是一個(gè)“放權(quán)強(qiáng)縣”的改革，強(qiáng)調(diào)的不是省對(duì)縣的“管”，而是賦予縣的自主權(quán)。比如吉林省在省委直接任命縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)的同時(shí)，一下子下放了876項(xiàng)權(quán)力給縣級(jí)政府。而對(duì)于一級(jí)政府來(lái)說(shuō)，在所有權(quán)力當(dāng)中，財(cái)政權(quán)恰恰是最重要的權(quán)力。雖然目前縣級(jí)財(cái)政具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，但既然體制規(guī)定省“直接管理”縣財(cái)政，畢竟要對(duì)縣級(jí)財(cái)政形成一定的約束。問(wèn)題是，對(duì)于縣級(jí)財(cái)政權(quán)，省政府要管到位、管得好，都是鞭長(zhǎng)莫及、無(wú)能為力，“管”也很可能只是形同虛設(shè)。很難想象，一個(gè)省財(cái)政廳能夠負(fù)責(zé)任地“管理”幾十個(gè)、上百個(gè)縣的財(cái)政預(yù)算及其執(zhí)行。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，省縣之間必將分權(quán)，省與縣之間的“分稅制”和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度將成為省縣關(guān)系的基礎(chǔ)，而由縣級(jí)人大取代省政府對(duì)縣政府財(cái)政預(yù)算的管理和監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當(dāng)是必由之路。由此而來(lái)，縣級(jí)人大將實(shí)際上形成對(duì)縣級(jí)政府權(quán)力的有效監(jiān)督，縣級(jí)主政者由縣級(jí)地方選舉產(chǎn)生也將成為必要和可能。目前人事權(quán)由省委掌控也是人們所習(xí)慣的領(lǐng)導(dǎo)方式，它也將因時(shí)而變。最重要的是，縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)由省委直接任命，就會(huì)使他們一定要向上負(fù)責(zé)而不一定要向下負(fù)責(zé)；而如果“省直管縣”改革賦予了作為縣級(jí)地方主政者的一大堆權(quán)力，他們卻不能夠以向下負(fù)責(zé)為主的話，就有可能很難保證他們掌握的權(quán)力具備應(yīng)有的公信力。隨著改革的深化，中央、省對(duì)縣級(jí)地方的控制最終應(yīng)當(dāng)主要通過(guò)法律關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不應(yīng)當(dāng)通過(guò)直接的行政管理的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。如果說(shuō)在“省直管縣”改革初期省委直接任命縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)、省政府直接管理縣財(cái)政是不得已而為之的話，那么從這一改革開(kāi)始，從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，改革領(lǐng)導(dǎo)者就應(yīng)當(dāng)對(duì)縣級(jí)地方自治作出戰(zhàn)略規(guī)劃，努力在推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、全面建設(shè)小康社會(huì)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)縣級(jí)地方的有效領(lǐng)導(dǎo)；從省縣地方來(lái)說(shuō)，改革領(lǐng)導(dǎo)者則應(yīng)當(dāng)積極因應(yīng)中央的“頂層設(shè)計(jì)”，根據(jù)本地情況進(jìn)行“中層設(shè)計(jì)（地方設(shè)計(jì)）”和“基層設(shè)計(jì)”，并積極進(jìn)行改革試驗(yàn)。

為此，本文建議各地省級(jí)以及有關(guān)層級(jí)的地方政府更加積極主動(dòng)地適應(yīng)國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)省直管縣改革的要求，對(duì)省直管縣之后縣級(jí)地方自治的改革盡早進(jìn)行調(diào)研論證并作出科學(xué)規(guī)劃；特別是像福建省以及浙江、廣東、江西納入海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、被要求在改革方面先行先試的地方，應(yīng)當(dāng)盡早結(jié)束對(duì)“頂層”的改革設(shè)計(jì)等待觀望，盡早進(jìn)行局部范圍比如說(shuō)每個(gè)地級(jí)市范圍內(nèi)拿出兩個(gè)縣進(jìn)行改革試點(diǎn)，從而像改革開(kāi)放初期為中央改革方針政策提供實(shí)踐基礎(chǔ)的四川和安徽那樣，為今天的改革“頂層設(shè)計(jì)”提供經(jīng)驗(yàn)支持。