領(lǐng)導(dǎo)干部退出機(jī)制，首先是要求其“退權(quán)”。此外，官員退出還包括“退利”，如果人從領(lǐng)導(dǎo)崗位換下來了，待遇卻依然不變，除了增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，還將造成社會(huì)不公平
我國官員退出機(jī)制中的一熱一冷兩種現(xiàn)象
“熱”是由問責(zé)而帶來的引咎辭職，“下課”官員的待遇與復(fù)出是討論的焦點(diǎn)。引咎辭職和免職是一種處理而非處分，所以在我國，官員在免職后常?？梢岳^續(xù)享受相當(dāng)于原行政級(jí)別的待遇。同樣刺激著人們神經(jīng)的是“高調(diào)辭職，低調(diào)復(fù)出”，既然免職還可以待遇不變，引咎辭職還可以換來日后的復(fù)任，那么引咎辭職豈不成了“帶薪休假”?切斷一個(gè)官員的仕途對(duì)于制度建設(shè)并無意義，重要的是建設(shè)性的解決途徑?！豆珓?wù)員法》規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響的，或者對(duì)重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”可見引咎辭職有兩種情況：一種由直接責(zé)任而引起，是對(duì)其工作嚴(yán)重失誤的懲處;另一種由間接責(zé)任(領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任)而引起，雖然本人不是直接行為人，但這種領(lǐng)導(dǎo)不力的狀況出于其疏忽，所以也要負(fù)責(zé)，但這種因下屬過錯(cuò)而受罰的官員，除了包含懲處性責(zé)任還包括一定程度的道義責(zé)任。無論哪種情況，引咎辭職都是一種自我懲戒，懲是為了反思過去，戒是為了面對(duì)未來。如果一名官員因?yàn)楣ぷ魇д`就“永不敘用”，顯然太過嚴(yán)厲。所以錯(cuò)的不是官員復(fù)出，而是毫無反思地復(fù)出。去職、降俸是促使其反思的手段，如果不疼不癢地引咎辭職，那么最后得來的只能是架空的制度。
與這種“熱”辭職形成鮮明反差的是“冷”辭退。無論是《公務(wù)員法》中關(guān)于引咎辭職、責(zé)令辭職的規(guī)定，還是《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》關(guān)于問責(zé)的規(guī)定，都建立在后果主義的基礎(chǔ)上——只有造成了重大影響才進(jìn)入調(diào)控范圍，這樣一些碌碌無為、沒有大功也沒有大錯(cuò)的官員便安全而又穩(wěn)定地過上仕途生活。雖然《公務(wù)員法》中有“在年度考核中，連續(xù)兩年被確定為不稱職的予以辭退”的規(guī)定，但實(shí)踐中真正執(zhí)行的卻很少。有數(shù)據(jù)顯示，自1996年開始實(shí)施至2003年的8年間，共有19374名不合格公務(wù)員被辭退，年均不到2500人，按照全國近700萬公務(wù)員計(jì)算，公務(wù)員年辭退率僅約0.04%。行政官員是公務(wù)員，自然也應(yīng)該適用因考核不合格而辭退的規(guī)定，但實(shí)際上這種情況更為少見，那些被炒得熱火朝天的，大都是因?yàn)椤俺鍪聝骸倍黄毓獾墓賳T。
出現(xiàn)這種狀況，一方面的原因是考核標(biāo)準(zhǔn)操作性不強(qiáng)，“德、能、勤、績、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績”，需要轉(zhuǎn)化成具體可衡量的指標(biāo)才能適用，比如新加坡規(guī)定公務(wù)員用公款吃喝100元以上就要視為“不廉”，予以處罰。另一方面更重要的原因是自下而上監(jiān)督體系的缺位，在我國，官員的留任以及升遷與否實(shí)際上是由其上級(jí)決定的，雖然我們?cè)敢庀嘈牌渖霞?jí)會(huì)火眼金睛、秉公執(zhí)法，但受官員行為所影響的民眾的評(píng)價(jià)才是最根本的。
我國官員退出機(jī)制主要包括轉(zhuǎn)、降、退三個(gè)方面
“轉(zhuǎn)”就是不適合擔(dān)任原職務(wù)而轉(zhuǎn)任其他職務(wù)。但比較遺憾的是，在我國“轉(zhuǎn)”常常作為一種“后續(xù)行為”而不是“原發(fā)行為”而出現(xiàn)。比如《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》(2009年)第十條：“引咎辭職和受到責(zé)令辭職、免職、降職處理的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)綜合考慮其一貫表現(xiàn)、資歷、特長等因素，合理安排工作崗位或者相應(yīng)工作任務(wù)，并同時(shí)確定相應(yīng)的職級(jí)待遇?！比绻茉诎l(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部不勝任當(dāng)前工作時(shí)主動(dòng)采取“轉(zhuǎn)”的措施，而不是在出現(xiàn)了問題后才進(jìn)行補(bǔ)救性的“轉(zhuǎn)”，效果會(huì)好得多。
“降”按性質(zhì)可分為兩種：一種是處分性的，如明確寫入《公務(wù)員法》的“降級(jí)”與“撤職”，它們與警告、記過、記大過、開除共同構(gòu)成處分的六種方式，受到處分的人員工資檔次、級(jí)別和職位都要受到影響。另一種是處理性的，比如由問責(zé)而帶來的引咎辭職和免職，受處理的官員可能只是失去原職務(wù)，而并沒有帶來待遇和級(jí)別上的降低。
“退出”并不是要求不適合的官員絕對(duì)地離開行政系統(tǒng)，而是要求其退出不適合的職位，如果轉(zhuǎn)任他職，能達(dá)到盡其能、顯其才的效果，當(dāng)然是人力資源上的最優(yōu)配置?！巴恕币灿袃煞N：自然退出和非自然退出。其中自然退出包括任期屆滿和退休。由于權(quán)力對(duì)于人具有無限吸引力(古今中外莫不如此)，所以即使是自然退出也多半不是自愿。這樣有三個(gè)數(shù)字便成為從部長到縣長都關(guān)注的時(shí)間段：5年，是每屆任期;10年，是在同一職位上的最高任職年限;15年是在同一層次職務(wù)上累計(jì)最長任職時(shí)間。非自然退出是因事件發(fā)生而非條件滿足(即年齡和任期)而出現(xiàn)的退出，主要指辭退、開除與主動(dòng)辭職，當(dāng)然，領(lǐng)導(dǎo)們主動(dòng)辭職大概更多存在于理論之中。
官員退出，既要“退權(quán)”，又要“退利”
領(lǐng)導(dǎo)干部退出機(jī)制，首先是要求其“退權(quán)”。個(gè)體庸碌并不可怕，可怕的是庸碌的個(gè)體與權(quán)力結(jié)合而產(chǎn)生的“放大鏡效應(yīng)”，“大人物的愚蠢常常造成小人物的悲哀”，說的就是這個(gè)道理。而且，領(lǐng)導(dǎo)職位有限，一人占據(jù)自然影響到他人進(jìn)入，由此便會(huì)形成“不良機(jī)體吞噬健康機(jī)體”的問題。
此外，官員退出還包括“退利”，這一點(diǎn)常常被人們忽視?！袄敝饕概c領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)相應(yīng)的待遇，有多大權(quán)力就要承擔(dān)多大責(zé)任，與此同時(shí)也就獲得多高待遇，“利”以“責(zé)”為先，這是一件不言自明的事情。但我們也會(huì)看到這樣的現(xiàn)象：某人名片上沒有任何領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，卻堂而皇之地寫著“享受X級(jí)待遇”?！袄笔枪賳T們“愿上不愿下”的根本原因，如果說因權(quán)得利是隱性的利，那么待遇問題則是顯性的利。如果人從領(lǐng)導(dǎo)崗位換下來了，待遇卻依然不變，除了增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，還將造成社會(huì)不公平。
官員能上不能下，利益糾葛是核心問題，要以權(quán)力制約權(quán)力
談到解決方案時(shí)，人們總是習(xí)慣性地概括為：“法律法規(guī)不健全，要完善立法”，但這并不是一個(gè)有效的回答。從立法體系上看，可以說已經(jīng)形成了各個(gè)層級(jí)配合較好的法律體系。問題是，這么多法律法規(guī)，有多少得到了有效運(yùn)用?如果法律法規(guī)只出現(xiàn)在文件中起“宣誓”性作用，或是只在學(xué)者的文章中起“說明”作用，而沒有人依照其辦事、更沒有人將其作為司法訴訟的依據(jù)，那么規(guī)定就只是死的規(guī)定，制度必然是不完善的制度。讓利益相關(guān)人發(fā)出自己的聲音，讓法律在運(yùn)行中獲得生命，是實(shí)現(xiàn)官員“能上能下”重要方法。
(作者分別為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生)
