從理論上說(shuō)，地方政府債務(wù)是由財(cái)政收支缺口產(chǎn)生的，但收支缺口反過(guò)來(lái)是地方政府根據(jù)舉債約束和上級(jí)資助的激勵(lì)進(jìn)行選擇的結(jié)果。為了對(duì)地方政府債務(wù)形成有效管理，使其在財(cái)政分權(quán)制度下盡可能地為地方公共財(cái)政起到良性的推動(dòng)作用，市場(chǎng)約束、中央直接控制、規(guī)則管理和協(xié)商管理成為各國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行管理的基本政策工具。
市場(chǎng)約束。在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，資本市場(chǎng)本身就會(huì)對(duì)地方政府的借債行為形成約束。地方政府為了在借貸市場(chǎng)上樹(shù)立良好的融資信譽(yù)，會(huì)主動(dòng)對(duì)自己進(jìn)行財(cái)務(wù)約束。不過(guò)，市場(chǎng)約束要能夠產(chǎn)生效果，需要一些相應(yīng)的制度基礎(chǔ)。首先，國(guó)內(nèi)的金融市場(chǎng)必須是自由、開(kāi)放和完善的，政府無(wú)法通過(guò)對(duì)金融中介的管制或者干預(yù)把自己置于借款人的優(yōu)先地位。其次，地方政府的未償付貸款和償款能力等信息必須及時(shí)對(duì)投資者公開(kāi)。再次，中央政府能夠以可信的方式表明其不會(huì)在地方政府瀕臨破產(chǎn)時(shí)進(jìn)行援助的立場(chǎng)。最后，地方政府能夠有專(zhuān)門(mén)的部門(mén)負(fù)責(zé)從市場(chǎng)信息到借款政策的傳導(dǎo)。
行政控制。在一些國(guó)家，中央政府會(huì)直接對(duì)地方政府的借款實(shí)行控制。例如，對(duì)地方政府按年度（或更短的時(shí)間窗口）進(jìn)行借款總額控制（立陶宛）；禁止地方政府對(duì)外借款（墨西哥）；對(duì)地方政府的借款進(jìn)行審查和監(jiān)督（印度、玻利維亞）；地方政府的借款先由中央政府集中進(jìn)行，然后再向各級(jí)政府轉(zhuǎn)借（拉脫維亞、印度尼西亞）。但這種嚴(yán)格管理的實(shí)際效果可能并不盡如人意。如果地方政府的預(yù)算支出得到了中央的支持，那么實(shí)際上中央就為地方提供了隱形的財(cái)政擔(dān)保，會(huì)引發(fā)預(yù)算軟約束問(wèn)題。如果地方政府財(cái)政支出決策還有一定的自主性，這一問(wèn)題就會(huì)更加嚴(yán)重。此外，地方政府還可能為了使投資項(xiàng)目和借款申請(qǐng)順利通過(guò)，選擇最容易受中央青睞的項(xiàng)目，而不是根據(jù)投資回報(bào)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行選擇。中央與地方政府的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題也是中央直接控制地方借款不能起到良好效果的又一原因。
規(guī)則管理。規(guī)則管理的指標(biāo)包括地方財(cái)政赤字上限（西班牙）、地方政府償債能力指數(shù)（日本）、地方債務(wù)累積上限（匈牙利）、地方公共支出水平（德國(guó)）等。一方面，由于規(guī)則管理更加清晰、透明、方便操作且易于投資者掌握，可以降低預(yù)算軟約束的消極影響。但另一方面，規(guī)則管理缺乏靈活變通的空間。如在經(jīng)濟(jì)遭遇外部沖擊時(shí)，難以通過(guò)財(cái)政政策來(lái)緩解經(jīng)濟(jì)下滑、失業(yè)上升等困難。此外，如果規(guī)則管理只是針對(duì)總體的預(yù)算平衡，地方政府為了保持預(yù)算平衡，可能會(huì)將財(cái)政支出在經(jīng)常性支出和資本性支出之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致其中某項(xiàng)支出不足引起財(cái)政結(jié)構(gòu)方面的一定失衡。而如果沒(méi)有考慮到預(yù)算外項(xiàng)目或者具有半政府性質(zhì)的單位（如地方的國(guó)有企業(yè)），那么地方負(fù)債可能會(huì)從預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)移到預(yù)算外并逐漸積累。
協(xié)商管理。這種模式存在于澳大利亞和一些歐洲國(guó)家，是對(duì)其他幾種模式的折中。中央政府和地方政府會(huì)就地方債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行持續(xù)的協(xié)商討論，通過(guò)討論促使地方政府把地方經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展和國(guó)家整體的宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定都納入考量，同時(shí)也為針對(duì)不同地區(qū)作出區(qū)別規(guī)定留出了一定空間。通過(guò)組織各層級(jí)的政府對(duì)話，可以更有效地實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，同時(shí)又能保持一定的靈活性以應(yīng)對(duì)外部沖擊。然而在操作不當(dāng)時(shí)，也可能削弱中央政府的權(quán)威，造成地方政府的預(yù)算軟約束。
需要特別指出的是，在中國(guó)這樣的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中推動(dòng)地方政府債務(wù)融資的可持續(xù)發(fā)展，不僅需要考慮財(cái)政管理的技術(shù)性因素，包括對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的把握，健全的法律法規(guī)，對(duì)地方政府運(yùn)用復(fù)雜金融衍生工具的限制，會(huì)計(jì)、審計(jì)和財(cái)務(wù)信息披露規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的引入，專(zhuān)業(yè)的財(cái)政制度和指標(biāo)體系的建設(shè)等；更重要的是那些影響地方債務(wù)融資發(fā)展的“軟”因素——政策制定者、財(cái)務(wù)管理者、投資者和普通居民等，對(duì)于地方政府債務(wù)問(wèn)題所持的態(tài)度。特別是在2007—2008年的次貸危機(jī)發(fā)生之后，轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體比工業(yè)國(guó)家所受的沖擊更大，社會(huì)各方面對(duì)于地方政府進(jìn)入金融市場(chǎng)可能會(huì)持更加謹(jǐn)慎的態(tài)度。
（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅研究所）
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