改革開放以來，中國在規(guī)避“大城市病”、推動區(qū)域發(fā)展的理論基礎上，選擇了“控制大城市規(guī)模，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城市化發(fā)展思路。但是，在實際過程中，大城市的規(guī)模似乎并未得到有效控制，大部分地區(qū)的小城鎮(zhèn)也并未發(fā)揮有效作用。進入新世紀以來，在國家層面對小城鎮(zhèn)發(fā)展有了進一步的表述，開始“有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，積極發(fā)展中小城市，引導城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展”；為了促進農(nóng)村改革發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化，中國“十一五”規(guī)劃提出要“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化”。“十二五”規(guī)劃又提出，“促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”、“有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)”。在中國，小城鎮(zhèn)的發(fā)展是城鎮(zhèn)化建設的重要一環(huán)。
小城鎮(zhèn)在中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略中的地位
中國小城鎮(zhèn)更多地是散落在廣袤的農(nóng)村區(qū)域。小城鎮(zhèn)被描繪為“城市化因素散落在農(nóng)村的明珠”，是“城鄉(xiāng)互動的橋頭堡”，因而被理想化地賦予了“三重功能”。
一是小城鎮(zhèn)能夠促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)合作。一方面，小城鎮(zhèn)鑲嵌在農(nóng)村大地，面向農(nóng)業(yè)，能夠較為全面地掌握農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的總體情況；另一方面，小城鎮(zhèn)雖然扎根農(nóng)村，但是支撐其發(fā)展的產(chǎn)業(yè)與農(nóng)村已經(jīng)有明顯區(qū)分，它以工商業(yè)、服務業(yè)，特別是服務于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)生活服務為主要經(jīng)營內(nèi)容。這樣，小城鎮(zhèn)作為溝通城鄉(xiāng)的“城市之尾、農(nóng)村之首”的地位就顯現(xiàn)出來。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然存在的情況下，小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)交流、協(xié)作的過程中不可或缺。
二是小城鎮(zhèn)能夠促進農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。“減少農(nóng)民數(shù)量”是中國城鎮(zhèn)化過程的基本要求。農(nóng)業(yè)技術的現(xiàn)代化已經(jīng)使得農(nóng)村本身不能容納過多的勞動力，因而非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)最集中的小城鎮(zhèn)理論上可以發(fā)揮吸引農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的功能。實際上，中國東部發(fā)達地區(qū)特別是江浙地區(qū)，由于鎮(zhèn)域經(jīng)濟的發(fā)達，確實使得這一理論成為現(xiàn)實。
三是小城鎮(zhèn)能夠有效縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的差異。在“城鄉(xiāng)二元”的結(jié)構(gòu)內(nèi)部，小城鎮(zhèn)的發(fā)展無疑是促進城鄉(xiāng)交流的重要樞紐。由于鑲嵌于農(nóng)村地帶，小城鎮(zhèn)具有推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級的便利條件，在吸收農(nóng)村人口上比大城市更具成本優(yōu)勢。而且，除了在經(jīng)濟上帶動農(nóng)村發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差異以外，小城鎮(zhèn)一定程度上也促使城鄉(xiāng)居民生活方式、價值觀念升級，縮小了城鄉(xiāng)發(fā)展精神層面的差異。
中國小城鎮(zhèn)建設的三大誤區(qū)
與西方發(fā)達國家相比，中國的小城鎮(zhèn)建設是一個“人為規(guī)劃”的結(jié)果，換言之，它更多是國家發(fā)展戰(zhàn)略的一環(huán)，因而在實際運行過程中還存在不少誤區(qū)。
第一，中國小城鎮(zhèn)建設存在動力“倒置”問題。在先發(fā)工業(yè)國家，小城鎮(zhèn)是城市帶或城市群的重要組成部分。小城鎮(zhèn)從大城市的發(fā)展中尋求到產(chǎn)業(yè)合作和發(fā)展動力?？墒牵谥袊?，大多小城鎮(zhèn)散落于農(nóng)村大地，被更多地強調(diào)從農(nóng)村內(nèi)部集聚資源。中國小城鎮(zhèn)對農(nóng)村人口的吸收大多是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來進行的，但是實際情況是，大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散在農(nóng)村內(nèi)部而非建制鎮(zhèn)。
第二，中國小城鎮(zhèn)存在“重硬件、輕軟件”的建設思路。許多城鎮(zhèn)熱衷于建設樓堂館所、整修街道鎮(zhèn)區(qū)，卻忽視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和配套服務，因而導致一些留在城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工過著“白天出工干活、晚上回家睡覺”的“候鳥式”生活。在中西部地區(qū)，很多小城鎮(zhèn)停留在“趕集”的水平。在東部一些小城鎮(zhèn)，基層政府只顧招商引資，不顧居民生活環(huán)境，往往導致一方面煙囪高立、工業(yè)經(jīng)濟欣欣向榮，另一方面，城鎮(zhèn)街道污水橫流、蠅蚊肆虐，當?shù)匕傩战锌噙B天。另外，由于缺乏基本的日常管理，一些新興的小城鎮(zhèn)人員混雜，甚至成為“黃賭毒”聚集、藏污納垢的場所。
第三，對中國小城鎮(zhèn)的“社區(qū)建設”缺乏應有的重視。社區(qū)是城鎮(zhèn)居民生活的基本區(qū)域，它在整合舊居民和“新移民”方面發(fā)揮著重要作用。但是，中國本身缺少“公民社會”的傳統(tǒng)，計劃經(jīng)濟時代形成的“單位體制”，對處理公民與國家關系有著深刻的影響。在實際發(fā)展過程中，小城鎮(zhèn)的社區(qū)要么成為政府系統(tǒng)的“附屬單位”，承擔著很多行政職能；要么發(fā)育不完善，無法發(fā)揮功能。未經(jīng)發(fā)育和重視不夠的社區(qū)，消解著城鎮(zhèn)發(fā)展的社會基礎，非但未形成應有的公共服務能力，還降低了小城鎮(zhèn)對居民的吸引力，這成為小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的重要障礙。
中國小城鎮(zhèn)建設的思路調(diào)整
中國小城鎮(zhèn)建設之所以困難重重，最主要的原因是“動力倒置”。要明白，小城鎮(zhèn)不是特定區(qū)域的獨立王國，其發(fā)展的根基雖然在農(nóng)村大地，但是離開了更廣闊區(qū)域的經(jīng)濟社會環(huán)境，其競爭優(yōu)勢也會暗淡無光，僅僅著眼于小城鎮(zhèn)轄地區(qū)域的發(fā)展，是沒有出路的。
因而必須要轉(zhuǎn)換思路，對于小城鎮(zhèn)的發(fā)展，不能采取“撒胡椒面”的方法，而應該重點關注縣域城鎮(zhèn)、城市圈或城市帶周邊城鎮(zhèn)的發(fā)展。要根據(jù)小城鎮(zhèn)自身的區(qū)位和資源優(yōu)勢，推動小城鎮(zhèn)從更廣闊的空間尋求動力，積極主動地爭取產(chǎn)業(yè)合作、融入中心城市區(qū)域，制定聯(lián)結(jié)區(qū)域市場、輻射農(nóng)村腹地、突出發(fā)展特色的發(fā)展戰(zhàn)略，真正進入到“區(qū)域需求—城鎮(zhèn)溝通—帶動農(nóng)村”的體系中來。
（作者單位：中南大學公共管理學院）
