評述話題：如何斬?cái)鄬徟皩ぷ狻崩骀?/strong>
評述由頭：近來有輿論認(rèn)為，行政審批制度改革的效果并不明顯，部分高官落馬多跟審批權(quán)力“尋租”有關(guān)，以“紅頭文件”設(shè)置行政審批項(xiàng)目呈明顯增加和回流趨勢。實(shí)際上，以減少項(xiàng)目數(shù)量為目的的行政審批制度改革，沒有也不可能縮小權(quán)力尋租的范圍，更遑論清除行政審批過程中的腐敗。行政審批制度改革的推進(jìn)為何如此之難，審批背后到底存在著什么樣的利益鏈條，如何才能斬?cái)嗨?
審批“尋租”新特點(diǎn)
如今的行政審批“尋租”這一頑疾呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：
一是 “紅頭文件”設(shè)置行政審批項(xiàng)目呈明顯增加和回流趨勢。雖然在《行政許可法》實(shí)施之后，我國對“紅頭文件”進(jìn)行過一次全面的清理。但是，在對“紅頭文件”尚未形成一個有效監(jiān)督制度之前，一些地方政府通過“紅頭文件”使得部分被清理的行政審批項(xiàng)目死灰復(fù)燃，且這些“紅頭文件”受到了地方黨政權(quán)力的庇護(hù)，即使在行政訴訟、行政復(fù)議中也被認(rèn)為合法有效。如一些原本已向民營企業(yè)開放的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，在不少地方仍然是民營企業(yè)無法涉入的“禁區(qū)”。
二是行政審批權(quán)集中導(dǎo)致集中腐敗。由于行政審批中的腐敗現(xiàn)象不斷被揭開，引發(fā)高層制定了一系列反腐敗的對策。如審批權(quán)向上一級行政機(jī)關(guān)集中，向少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)集中。殊不知，這樣的行政審批權(quán)集中，卻容易導(dǎo)致更大的腐敗。在行政審批中大案、要案不斷被查獲，一個單位中主要領(lǐng)導(dǎo)干部“前赴后繼”地腐敗，在相當(dāng)程度上可以說是這種對策的惡果。這也應(yīng)驗(yàn)了“絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗”之真理。
三是收買專家論證意見。在一些需要專家論證的行政審批項(xiàng)目上，行政審批機(jī)關(guān)與申請方聯(lián)手收買專家意見，對于收買不成的專家，會找各種借口將他排除在專家組之外。許多建設(shè)項(xiàng)目中環(huán)境評估報(bào)告引發(fā)民眾強(qiáng)烈抗議，無不與這種腐敗有關(guān)。這種“聯(lián)手”腐敗嚴(yán)重?fù)p害了公共利益和第三人利益，進(jìn)而也影響社會穩(wěn)定。
四是透明度、規(guī)范化、針對性有待進(jìn)一步的提高。清理掉的審批項(xiàng)目多是些涉及面窄、與百姓生活相關(guān)度低的項(xiàng)目，而涉及面寬、與百姓生活息息相關(guān)的項(xiàng)目依然不肯放松管理。
審批項(xiàng)目重新“上崗”背后
《行政許可法》無論從思想觀念還是制度設(shè)計(jì)上，與現(xiàn)代法治理念基本一致。但是，在《行政許可法》實(shí)施前后，至少有以下幾個事實(shí)足見政府對行政審批制度的“偏愛”：通過發(fā)布《國務(wù)院對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》，在依照《行政許可法》規(guī)定已經(jīng)失效的部門規(guī)章所設(shè)定的行政審批項(xiàng)目中，又恢復(fù)實(shí)施了其中的500項(xiàng)。通過《關(guān)于清理行政審批項(xiàng)目的通知》等規(guī)范性文件，創(chuàng)造出了與許可相平行的“審批”、“核準(zhǔn)”、“審核”、“備案”等概念?！缎姓S可法》實(shí)施之后，政府利用這些概念將原本應(yīng)當(dāng)受《行政許可法》規(guī)范的行政行為排除在該法律規(guī)范之外，導(dǎo)致當(dāng)下在行政管理中客觀上存在著不受《行政許可法》規(guī)范的所謂的“行政審批”。在這類行政行為中，政府擁有相當(dāng)大的行政裁量權(quán)，相關(guān)的規(guī)定不僅法律位價低，且許多規(guī)定是不公開的“紅頭文件”。
行政審批存在的問題在于：分割部門利益。一些具有管理、經(jīng)營雙重職能的部門，如交通、鐵路、民航、銀行、保險(xiǎn)等，為了維護(hù)本部門的壟斷利益，不斷提升“準(zhǔn)入”條件，以排擠競爭對手。民營企業(yè)在海洋開發(fā)等本已開放的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中遇到的“玻璃門”現(xiàn)象就是一個例證。2010年國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展若干意見》，從實(shí)施情況看，這個文件只不過是民營企業(yè)的一個“畫餅”而已。地方利益保護(hù)。一些地方政府利用“紅頭文件”設(shè)置準(zhǔn)運(yùn)證、準(zhǔn)銷證等行政審批項(xiàng)目，排擠外地優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品進(jìn)入本地。如有的地方規(guī)定，購買本地三力機(jī)車有限公司生產(chǎn)的摩托車的給予上牌照，購買外地廠家的則不予上牌照。
制度是為人辦事用的，原則上是越簡單越好?，F(xiàn)在所謂的“制度創(chuàng)新”，需要我們警惕一種不好的傾向：鞏固和擴(kuò)大部門利益，或者人為堆砌制度，以為制度越多越好。好的制度是低成本運(yùn)作的制度。如果一個企業(yè)經(jīng)營者需要花大量的時間與政府打交道，比如說應(yīng)酬，那就說明我們的制度是有問題的，而不僅僅是一個政府管得太多的問題。雖然自2001年以來行政審批制度改革一波接一波，從公開的報(bào)道看，行政審批制度改革也是碩果累累，但是，這些僅僅出于行政機(jī)關(guān)單方面的“報(bào)喜”，卻不能否定從個案中暴露出來的“尋租”等事實(shí)的大量存在。一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部利用手中的行政審批權(quán)，以權(quán)謀私，權(quán)錢交易，這幾乎成為每一個走上犯罪道路的領(lǐng)導(dǎo)的基本規(guī)律。行政審批改革不能止于取消了多少審批項(xiàng)目，而是應(yīng)當(dāng)摒棄承載于行政審批之中的權(quán)力觀念。
為什么行政審批項(xiàng)目一批又一批取消，但一個又一個靜悄悄地重新“上崗”呢?根本原因是“管”字當(dāng)頭的權(quán)力觀念病灶在現(xiàn)有體制中不斷復(fù)發(fā)。當(dāng)然，這樣的現(xiàn)狀與中國政府主導(dǎo)型的改革之間具有相當(dāng)密切的關(guān)系。當(dāng)政府控制了改革進(jìn)程之后，一切旨在削減(弱)政府權(quán)力的改革方案經(jīng)常在政府工作的流程中被梗死。政府職能的轉(zhuǎn)變，在相當(dāng)程度上取決于政府是否肯放棄不適宜市場經(jīng)濟(jì)、民主政治發(fā)展的各種行政審批。如果政府的職能部門死死守住已有的利益“高地”，并想著法子不斷地生出更多的行政審批項(xiàng)目，那么，社會將會漸漸死水一潭，失去活力。
審批“尋租”的實(shí)質(zhì)
行政審批是公權(quán)力介入利益分配的過程?；谌说睦罕拘裕恳粋€利益主體在這個過程中都會展開博弈，以求得自己利益的最大化。如果這種博弈限于法律框架之內(nèi)，那是一種推動社會進(jìn)步的力量。但是，正如馬克思所說：“如果有 10%的利潤，資本就會保證到處被使用;有20%的利潤，資本就能活躍起來;有50%的利潤，資本就會鋌而走險(xiǎn);為了100%的利潤，資本就敢踐踏一切人間法律;有300%以上的利潤，資本就敢犯任何罪行，甚至去冒絞首的危險(xiǎn)?！痹诶娴恼T使下，經(jīng)營者通過行賄等不法手段俘獲行政部門中的執(zhí)權(quán)者。行政審批原本是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府管理經(jīng)濟(jì)和資源配置的重要手段，它的詬病主要是權(quán)力尋租。在市場經(jīng)濟(jì)形成過程中，由于政治體制的嚴(yán)重滯后，即使在《行政許可法》實(shí)施之后，政府仍然執(zhí)“審批”之權(quán)不肯松手，并想方設(shè)法為其合法化。如在行政許可之外創(chuàng)造出一個“行政審批項(xiàng)目”，以避開《行政許可法》的規(guī)范。這種與市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在邏輯格格不入的制度，竟然被不斷強(qiáng)化，實(shí)在令人費(fèi)解。公權(quán)力的傲慢與狂妄都與之有關(guān)。
經(jīng)過30年的改革之后，利益格局錯綜復(fù)雜的勢態(tài)已經(jīng)基本形成，在國家、集體之外，已經(jīng)形成了許許多多獨(dú)立的利益主體。這種勢態(tài)或多或少地改變了今后改革的模式：從原有的“命令與遵從”到“利益交換”。如在行政審批過程中申請人及利害關(guān)系人的參與，本質(zhì)上是一種利益交換的過程。行政審批制度上的漏洞，有時使參與質(zhì)變成為行政審批機(jī)關(guān)的一種利益“拍賣”。行政體制改革的滯后，為行政審批中的利益博弈提供了“合法”的空間，而“維穩(wěn)”的政治正確則進(jìn)一步強(qiáng)化了行政審批向鞏固、擴(kuò)大行政權(quán)力的方向回歸。在這兩種制度性因素尚未消解之前，依附于行政審批之上的利益博弈就不可能被剝?nèi)?。假如我們今天面對這兩種制度性因素感到無能為力的話，那么嘗試一下“公開”或許可以產(chǎn)生柳暗花明的效果。將行政審批的過程以最大限度地公開于公眾的監(jiān)督之下，或許會讓尋租者的利益追逐有所收斂。
(作者為浙江大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo))
責(zé)編/徐艷紅 美編/石玉
