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如何擠壓行政審批的尋租空間
jianaisc.com?2011-09-07 15:41? 毛壽龍?來源:人民網(wǎng)-《人民論壇》    我來說兩句

“尋租”空間是怎樣產生的

行政審批制度改革效果不彰原因是復雜的。

行政審批制度改革,即使到現(xiàn)在,也沒有完全到位,很多審批,如項目審批是需要撤掉的。在實踐中,項目審批,往往需要一個過程,而商機不待人,如果先審批,然后開始,往往商機已經(jīng)失去。所以,實際上都是這么運作的:先開始項目,然后審批同時開始,一旦批準了,項目也已經(jīng)差不多可以運作了。這時,為了更好地開展項目,就需要盡快得到批準。恰在此時,負責審批的政府官員就有了尋租的空間。對負責任的官員來說,他們會加快審批服務。但是對于不負責任的官員來說,就有了尋租的機會。所以,這樣的項目審批,實際上是沒有必要的。只要對項目進行了相關的評估,然后符合一些要求就可以了。在這一過程中,政府要做的是如何讓項目符合相關的要求,比如環(huán)境評估的要求,消防的要求,而不是僅僅給予審批合格或者不合格。

行政審批的很多項目缺乏監(jiān)督,很容易給尋租提供空間。比如一個建筑項目,比較容易出問題的是容積率。經(jīng)過審批制度改革,申請資料的提交,審批流程的運作,都有了很規(guī)范的規(guī)則,但是在這些看似規(guī)范的規(guī)則里,很多規(guī)則其實是形同虛設,只是好看而已。比如行政審批大廳有監(jiān)督機制,有投訴機制,但是企業(yè)一般不會去投訴的,因為一旦投訴,可能投訴成功了,但是項目失敗了。對此,需要的不是無效的形式化的監(jiān)督,需要的是消費者實實在在的監(jiān)督。所以,這時要做的,不是審批流程的規(guī)范和監(jiān)督,而應該是審批結果本身的公開和透明。

行政審批是權力尋租,還是公共服務

行政審批應該把權力下放到基層的崗位,讓其擁有權力,且承擔責任?,F(xiàn)在,行政審批的權力往往不是配置給一線工作人員,而是配置給各級領導。領導不在一線,于是,行政審批中心往往是掛號,但不看病,即使看病,也不是真的看病。一線的工作人員沒有審批權,不在一線的領導有審批權,行政審批大廳設置的種種服務流程和監(jiān)督安排,勢必流于形式。一線的工作人員有很多經(jīng)驗和知識,但他們卻無權利用。領導在后方,卻可以憑自己有限的接觸,來隨意進行審批。其結果是,行政審批的組織化,往往為了領導的目的服務,而不是為客戶服務,依法審批就很容易陷入依領導的意志來審批的漩渦之中,尋租的利益鏈再次編織起來。

這時,應該做的是,領導人可以有權力,但要有審批的崗位。領導和一線工作人員的關系是,一線工作人員有其特定范圍內的最高的審批權,而領導崗位也可以有特定范圍內最高的審批權,或者復核權。但一旦在程序上設了適合領導的審批權和復核權,一線的工作就是輔助性的,責任就是領導的。

審批權力的崗位化,崗位之間的權力和責任分工明確,相互關系形成一個程序化的關系,就可以約束審批權力的隨意性,減少其尋租的空間。

行政審批制度改革,需要很多物理上的措施。很多地方行政審批大廳,做到了顧客和公務員之間的平等理念、平等設施。但是,平等的理念,平等的設施,轉變?yōu)槠降鹊母窬?,卻依然有很大的難度。在這里,公務員,即使自稱是服務員,他們也依然是公務員,哪怕是自稱人民的公仆,人民也只會伺候他們,而不是讓他們來伺候人民。因此,這實際上是一種文化。行政審批到底是權力尋租,還是公共服務,對于公務員來說,顯然不會認為自己是權力尋租者,是在提供公共服務,但是如何真正成為公共服務,卻并不是任何措施可以解決的。幾千年來的官本位文化,似乎在基因里,就養(yǎng)成了權力尋租的文化,而不是公共服務的文化。要把物理設施,制度設計,法律條文,轉變?yōu)楣卜盏奈幕?,不可能是一天兩天的事情。如果說,審批權力的配置,物理設施的安排,還可以具體努力,文化的轉型,卻需要等待歲月的蹉跎。

當然,在市場化、全球化、人口高度流動的現(xiàn)代社會里,舊的文化在加快消失,新文化在加速養(yǎng)成。我們看到,在市場化水平高、近距離參與全球化,人口移民化水平比較高的東部地區(qū),人們對權力的追求和看法,正在發(fā)生很大的變化。

規(guī)范領導權力介入審批的程序

顯然,在不規(guī)范的領導權力介入,不規(guī)范的上級權力介入的情況下,尋租的利益鏈條將不規(guī)則地延展開來,更加盤根錯節(jié),錯綜復雜,要砍斷它,也更加困難。在這種情況下,最容易想到的做法是,禁止領導權力的介入,這是釜底抽薪的做法,但實際上不可行。因為領導畢竟是領導,他在程序上必須介入一線的審批權,所以,要做的不是禁止,而是規(guī)范。比如對某個項目審批,領導可以打電話,可以遞條子,也可以給出自己的建議,但要說明原因,填寫相應的文書,以表示他們的意見是認真的、正式的。而一線工作人員的責任依然是自己的,也就是說,領導的意見可以作為參照,但是一旦批準了,領導的意見也依然只是參照,除了錯誤,責任依然是一線工作人員的。這樣,權力和責任就對稱了,而且也可以公開監(jiān)督。

所以,行政審批制度改革,實際上是政府管理權力和責任的配置改革。從政府與市場、社會的關系來看,政府不應該事事審批,而是只對有關公共利益的事項審批,而且不是一般的、抽象的沒有具體內容的審批,而是具體的、有特定內容的審批。從政府內部運作來看,各級政府之間的權力和責任,領導和一線審批人員之間崗位權力和責任的關系,都直接關系到審批權力如何正常運作,而且關系到尋租空間的大小。權力和責任對稱,層級之間,領導和一線工作人員之間關系明確,權力和責任完整,那么尋租的空間,從制度上來說,就會大大下降,行政審批制度改革,也就落實到位了。

(作者為中國人民大學公共管理學院教授)

責任編輯:王秀欽
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