國(guó)土資源是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。一定尺度的國(guó)土空間具有多種功能，其中必有一種是主體功能。推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城市化格局，確定不同區(qū)域的主體功能，并據(jù)此明確開發(fā)方向，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開發(fā)格局，構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的美好家園?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》將建設(shè)主體功能區(qū)提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，國(guó)務(wù)院于2010年底印發(fā)了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》。這是促使我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展真正走上科學(xué)發(fā)展軌道的一項(xiàng)帶有根本性的重要舉措，必將對(duì)當(dāng)代中國(guó)的科學(xué)發(fā)展、對(duì)中華民族的永續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。
一、推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是適應(yīng)我國(guó)國(guó)土空間特點(diǎn)的必然要求
特定的國(guó)土空間有其自身的資源稟賦和自然屬性，這既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐條件，又是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的限制因素。這就要求以工業(yè)化、城市化為主要內(nèi)容的國(guó)土空間開發(fā)，必須與國(guó)土空間的自身屬性和特點(diǎn)相適應(yīng)。我國(guó)的國(guó)土空間具有三個(gè)突出特點(diǎn)：
一是多樣性。從地勢(shì)上，自西向東呈現(xiàn)海拔差異明顯的三大階梯；從地形上，既有平原、丘陵，也有高原、山地和盆地，其中高原和山地占59%，平原僅占12%。從氣候上，既有季風(fēng)氣候，也有大陸性氣候，還有高寒氣候。從生態(tài)類型上，森林、濕地、草原、荒漠、海洋等生態(tài)系統(tǒng)均有分布。從自然災(zāi)害上，種類多、頻率高、損失大，除現(xiàn)代火山活動(dòng)導(dǎo)致的災(zāi)害外，其他自然災(zāi)害幾乎每年都有發(fā)生。
二是非均衡性。我國(guó)自然資源和人口分布的區(qū)域差異十分明顯。水土資源和能源礦產(chǎn)資源總量豐富，但人均量普遍低于世界平均水平，且分布很不均衡。從降水看，由西北向東、向南逐漸增加。從能源和礦產(chǎn)資源分布看，主要集中在生態(tài)脆弱或生態(tài)功能重要的地區(qū)，并與主要消費(fèi)地呈逆向分布。從人口分布看，東南人口密集，西北人口相對(duì)稀疏。
三是脆弱性。我國(guó)中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占國(guó)土面積的55%。全國(guó)沙化土地面積達(dá)174萬平方公里，水土流失面積達(dá)356萬平方公里，石漠化面積達(dá)13萬平方公里，巖溶地區(qū)土壤流失、石山裸露，綠洲地區(qū)、沿海地區(qū)的土壤鹽漬化也非常嚴(yán)重。
上述我國(guó)國(guó)土空間的特點(diǎn)表明：第一，不是所有的國(guó)土空間都適宜大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城市化開發(fā)，必須根據(jù)國(guó)土空間的自然屬性，合理開發(fā)，有序開發(fā)。第二，雖然我國(guó)國(guó)土遼闊，但由于人口眾多，不適宜工業(yè)化城市化開發(fā)的面積很大，人均擁有適宜開發(fā)的國(guó)土空間并不大，必須節(jié)約空間，集約開發(fā)。第三，不是所有國(guó)土空間都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)同樣的功能，必須因地制宜，區(qū)分功能，分類開發(fā)，分類考核。
改革開放以來，我們不斷探索國(guó)土空間開發(fā)規(guī)律，在現(xiàn)有國(guó)土空間條件的支撐下，經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)快速發(fā)展，工業(yè)化、城市化加速推進(jìn)，人民生活水平顯著提高，綜合國(guó)力明顯增強(qiáng)。但由于歷史的、體制的、人為的等各種因素影響，國(guó)土空間開發(fā)利用存在一些突出問題。主要是：空間結(jié)構(gòu)不合理，生產(chǎn)空間特別是工礦生產(chǎn)占用空間偏多，生態(tài)空間偏少；耕地面積不斷減少，已逼近18億畝的“紅線”，保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全面臨重大挑戰(zhàn)；經(jīng)濟(jì)布局、人口布局與資源環(huán)境失衡，一些地區(qū)超出資源環(huán)境承載能力過度開發(fā)，帶來森林破壞、濕地萎縮、河湖干涸、沙漠化石漠化嚴(yán)重、水土流失加劇、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)等生態(tài)環(huán)境問題，以及環(huán)境污染加劇、交通擁擠等社會(huì)問題。顯然，舊的開發(fā)理念不改變、開發(fā)模式不轉(zhuǎn)換、開發(fā)秩序不規(guī)范，資源承受不了，環(huán)境容納不下，發(fā)展難以為繼。
推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是要將適宜大規(guī)模、高強(qiáng)度工業(yè)化城市化開發(fā)的國(guó)土空間確定為優(yōu)化開發(fā)或重點(diǎn)開發(fā)的城市化地區(qū)，使之集聚全國(guó)主要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和大部分人口，為農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)騰出更多空間；將不適宜大規(guī)模、高強(qiáng)度工業(yè)化城市化開發(fā)的國(guó)土空間確定為限制開發(fā)或禁止開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，使之成為主要提供生態(tài)產(chǎn)品，保障全國(guó)生態(tài)安全的生態(tài)空間；為保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全，防止過度占用耕地，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)也要限制大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城市化開發(fā)，使之成為主要提供農(nóng)產(chǎn)品，保障國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品安全的農(nóng)業(yè)空間。實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，說到底就是要使人們的思想和活動(dòng)適應(yīng)和遵循自然規(guī)律和人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律，改變所有區(qū)域都試圖加大經(jīng)濟(jì)開發(fā)力度的思維定式，轉(zhuǎn)向根據(jù)國(guó)土空間承載能力進(jìn)行開發(fā)；改變不同區(qū)域?yàn)樽非蠼?jīng)濟(jì)發(fā)展采取雷同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市結(jié)構(gòu)的開發(fā)模式，轉(zhuǎn)向根據(jù)國(guó)土空間的主體功能進(jìn)行開發(fā)；改變各個(gè)區(qū)域重視自身開發(fā)、忽視總體開發(fā)需要的單體開發(fā)，轉(zhuǎn)向根據(jù)總體開發(fā)要求協(xié)調(diào)區(qū)域開發(fā)的綜合國(guó)土開發(fā)；改變重視當(dāng)代人、忽視后代人開發(fā)的短視開發(fā)，轉(zhuǎn)向兼顧當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的永續(xù)開發(fā)，從而開辟一條科學(xué)開發(fā)利用國(guó)土空間的有效途徑。
二、推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重大舉措
首先，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，有利于全面貫徹落實(shí)以人為本的發(fā)展理念。由于我國(guó)曾經(jīng)長(zhǎng)期處于物質(zhì)短缺狀態(tài)，一些地方和部門在實(shí)際工作中存在著偏重物質(zhì)財(cái)富積累而忽視人自身全面發(fā)展的傾向，存在著把GDP增長(zhǎng)作為衡量地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r或政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)主要標(biāo)尺而忽視人文、環(huán)境、資源指標(biāo)的問題，存在著不顧客觀條件、不計(jì)代價(jià)單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視資源環(huán)境承載能力的現(xiàn)象。建設(shè)主體功能區(qū)，就是要徹底改變這種“只見物、不見人”的發(fā)展理念，以促進(jìn)人的全面發(fā)展為中心，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的協(xié)調(diào)，在滿足人們物質(zhì)需要的同時(shí)滿足人們對(duì)環(huán)境、生態(tài)、健康的需要，充分體現(xiàn)以人為本這一根本要求。
其次，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。中央提出并先后出臺(tái)了鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展、實(shí)施西部大開發(fā)、振興東北等老工業(yè)基地、促進(jìn)中部崛起等發(fā)展戰(zhàn)略，區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略逐步形成并取得顯著成效，必須繼續(xù)堅(jiān)持和不斷完善。但在貫徹這一戰(zhàn)略過程中，長(zhǎng)期以來實(shí)行的以行政區(qū)為單元推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制定政策及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的方式，也存在一系列認(rèn)識(shí)上的偏差和問題。有的把縮小地區(qū)差距片面理解成縮小生產(chǎn)總值的差距和提高本地區(qū)生產(chǎn)總值名次；有的地區(qū)盡管開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)很高，仍不顧及未來發(fā)展空間和環(huán)境容量，用拼地價(jià)等方式換取一時(shí)的增長(zhǎng)；有的地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、水資源嚴(yán)重短缺，卻仍要在本轄區(qū)進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化、城市化開發(fā)。這些認(rèn)識(shí)和做法加劇了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源短缺和生態(tài)環(huán)境容量的矛盾，助長(zhǎng)了地區(qū)間產(chǎn)業(yè)趨同和招商引資中的過度競(jìng)爭(zhēng)，限制了區(qū)域分工的形成和發(fā)展，最終阻礙了城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是要樹立順應(yīng)自然規(guī)律、遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、按經(jīng)濟(jì)區(qū)域謀發(fā)展的理念。按照這個(gè)理念，區(qū)域協(xié)調(diào)是人口與經(jīng)濟(jì)的分布在各個(gè)區(qū)域之間保持均衡，并與資源環(huán)境的承載能力相適應(yīng)；縮小地區(qū)間差距，最終是縮小人民生活水平和公共服務(wù)的差距，而不是生產(chǎn)總值在各個(gè)行政區(qū)之間平均分布。通過推進(jìn)形成主體功能區(qū)，有利于使國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略得到細(xì)化、實(shí)化、深化，突破地區(qū)行政分割，在全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)下，促進(jìn)地區(qū)間人流、物流、資金流、信息流的順暢流動(dòng)，進(jìn)而破除行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)各地區(qū)根據(jù)不同的資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展各具特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，構(gòu)造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新型區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系，形成東中西互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的新格局。
第三，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、加快結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是貫穿“十二五”時(shí)期各項(xiàng)工作的主線，也是一項(xiàng)艱巨繁重的任務(wù)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的原因是多方面的，但國(guó)土空間開發(fā)模式不合理也是重要因素，不合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與不合理的國(guó)土空間開發(fā)模式互為因果。通過明確不同區(qū)域的主體功能定位和結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，有利于把轉(zhuǎn)變方式、調(diào)整結(jié)構(gòu)、提高競(jìng)爭(zhēng)力的各項(xiàng)要求落實(shí)到具體的地域上，有利于約束不合理的開發(fā)行為，規(guī)范開發(fā)秩序。例如，把長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海這些開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展水平已經(jīng)很高的區(qū)域作為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，既是解決過度開發(fā)隱患，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化發(fā)展的迫切需要，也是面對(duì)日趨激烈的競(jìng)爭(zhēng)、增強(qiáng)我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略需要；對(duì)中西部的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，要按照資源節(jié)約、環(huán)境友好的要求，走新型工業(yè)化和中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路；對(duì)限制開發(fā)的農(nóng)業(yè)地區(qū)和生態(tài)地區(qū)，不是不要發(fā)展，只是要限制大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，通過因地制宜地大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)經(jīng)濟(jì)和各種特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，探索生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路子。這樣做使各地區(qū)不僅知道自己“想干什么”，還知道“能干什么”、“讓干什么”、“不讓干什么”，有利于形成合理的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，提高資源空間配置效率，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約集約發(fā)展、清潔發(fā)展和安全發(fā)展，進(jìn)而加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。
第四，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，有利于提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)發(fā)展的支撐能力。按照推進(jìn)形成主體功能區(qū)的要求，把人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)土空間開發(fā)有機(jī)地結(jié)合起來，形成在一個(gè)空間單元使三者均衡布局、協(xié)調(diào)發(fā)展的理念和原則，對(duì)于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。比如，如果不能從根源上考慮轉(zhuǎn)移生態(tài)脆弱地區(qū)的人口，就擋不住這類區(qū)域根據(jù)其發(fā)展權(quán)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)開發(fā)，也就無法從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)惡化的趨勢(shì)；如果不能從根源上控制資源環(huán)境承載力已經(jīng)減弱區(qū)域的開發(fā)強(qiáng)度，不調(diào)整已經(jīng)不適應(yīng)資源環(huán)境承載力的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也就擋不住其繼續(xù)消耗更多的能源、水資源，難以從源頭上控制污染物排放的增加；如果不能從根源上紓解一些超大城市已經(jīng)過度集中的城市功能，就堵不住人口的涌入和房?jī)r(jià)的上漲，也難免交通擁擠和資源環(huán)境的不堪重負(fù)。這樣下去，勢(shì)必使后代人為當(dāng)代人的“成績(jī)”付出更大的代價(jià)。推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是要按照人口、經(jīng)濟(jì)、國(guó)土資源在空間均衡分布、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，前瞻性地謀劃好我國(guó)未來十幾億人口、上百萬億的經(jīng)濟(jì)總量在960萬平方公里的陸地國(guó)土空間的分布，并與2.8萬億立方米的水資源、18億畝的耕地以及其他資源相協(xié)調(diào)，把該開發(fā)的區(qū)域高效集約地開發(fā)好，把該保護(hù)的區(qū)域切實(shí)有效地保護(hù)好，做到對(duì)寶貴的國(guó)土空間資源“強(qiáng)其本”、“節(jié)其用”，并從源頭上堵住生態(tài)環(huán)境先破壞后恢復(fù)的口子。只有這樣，才能使有限的國(guó)土空間不僅成為當(dāng)代人的發(fā)展基礎(chǔ)，也成為后代人的發(fā)展基礎(chǔ)，使當(dāng)代人的發(fā)展不僅不損害后代人發(fā)展，還能為子孫后代留下青山綠水，留下發(fā)展空間和發(fā)展?jié)摿?，為?shí)現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展提供不竭支撐能力。
三、推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是進(jìn)行科學(xué)調(diào)控的重要基礎(chǔ)
推進(jìn)形成主體功能區(qū)，有利于建立健全科學(xué)調(diào)控體系，為實(shí)施差別化的區(qū)域政策、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系、各有側(cè)重的績(jī)效評(píng)價(jià)以及精細(xì)及時(shí)的空間管理提供了一個(gè)可操作、可控制、可監(jiān)管的基礎(chǔ)平臺(tái)。
一是政策平臺(tái)。近年來，我們按照東中西和東北四大板塊實(shí)施了區(qū)域政策，區(qū)域調(diào)控的針對(duì)性有所增強(qiáng)。推進(jìn)形成主體功能區(qū)，在原有的以四大板塊為平臺(tái)的區(qū)域政策基礎(chǔ)上，明確不同區(qū)域的主體功能，可以為各項(xiàng)政策提供一個(gè)統(tǒng)一公平的適用平臺(tái)，也可以因以空間范圍相對(duì)較小的主體功能區(qū)作為政策適用對(duì)象而大大增強(qiáng)區(qū)域政策的針對(duì)性、有效性和公平性。例如，就財(cái)政政策而言，不管是東部地區(qū)，還是中西部地區(qū)，其城市化地區(qū)都應(yīng)該上解財(cái)政收入，其農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)或重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)都應(yīng)該是接受財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)。
二是規(guī)劃平臺(tái)。主體功能區(qū)規(guī)劃作為戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性規(guī)劃，可以為各類規(guī)劃在國(guó)土空間開發(fā)方面提供重要基礎(chǔ)和銜接協(xié)調(diào)的依據(jù)，有利于增強(qiáng)規(guī)劃間的一致性、整體性以及規(guī)劃實(shí)施的權(quán)威性、有效性。比如，區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃應(yīng)該以主體功能區(qū)規(guī)劃確定的功能定位為基礎(chǔ)，而不能簡(jiǎn)單以行政區(qū)為界確定區(qū)域或城市的功能定位和發(fā)展方向。
三是評(píng)價(jià)平臺(tái)。不同地區(qū)國(guó)土空間的特點(diǎn)差異很大，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約程度也不同，當(dāng)然也難以按同一標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)價(jià)。目前各地區(qū)比較注重生產(chǎn)總值的考核，但如果對(duì)東部區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的地區(qū)和西部生態(tài)脆弱的地區(qū)，同樣考核生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)速度、招商引資、進(jìn)出口、財(cái)政收入等，既不公平、也不科學(xué)。即使在同一個(gè)省區(qū)內(nèi)，按照一個(gè)評(píng)價(jià)體系、一個(gè)尺度來考核所轄市縣的發(fā)展成效，也難以公平地體現(xiàn)各自所付出的努力。推進(jìn)形成主體功能區(qū)，通過確定不同區(qū)域的主體功能，并根據(jù)主體功能實(shí)行各有側(cè)重的績(jī)效評(píng)價(jià)，可以提高績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性和公正性，從而形成科學(xué)有效的激勵(lì)機(jī)制。
四是管理平臺(tái)。推進(jìn)形成主體功能區(qū)，可以為建立一個(gè)覆蓋全國(guó)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、更新及時(shí)、反應(yīng)迅速、功能完善的國(guó)土空間管理系統(tǒng)提供基礎(chǔ)平臺(tái)。現(xiàn)在對(duì)市政建設(shè)、項(xiàng)目動(dòng)工、耕地占用、地下水開采、礦產(chǎn)資源開發(fā)等各種開發(fā)活動(dòng)的管理，以及對(duì)水面、濕地、林地、草地、海洋、自然保護(hù)區(qū)、蓄滯洪區(qū)的管護(hù)等，是通過行政系統(tǒng)，分頭、分級(jí)進(jìn)行管理的?？梢栽O(shè)想，按照國(guó)土空間的主體功能定位，編制電子化的空間規(guī)劃圖，采用對(duì)地觀測(cè)技術(shù)，對(duì)一些重點(diǎn)監(jiān)測(cè)地區(qū)，就有可能做到對(duì)照規(guī)劃圖在計(jì)算機(jī)上進(jìn)行遠(yuǎn)程管理。
總之，推進(jìn)形成主體功能區(qū)意義重大。我們要堅(jiān)定不移地實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的科學(xué)開發(fā)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。
（作者為國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)）
