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三、馬克思公共服務(wù)理論對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府的啟示

建設(shè)服務(wù)型政府是當(dāng)前行政管理體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。重溫馬克思關(guān)于公共服務(wù)的基本理論，對(duì)于今天我們正在著力推進(jìn)的服務(wù)型政府建設(shè)具有重要的啟示意義。

（一）公共服務(wù)的水平隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷提高

公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的基本職能。黨的十六大以來(lái)，中央多次強(qiáng)調(diào)要在全面履行政府職能的基礎(chǔ)上，更加重視社會(huì)管理和公共服務(wù)。黨的十七大對(duì)加快行政管理體制改革做出了全面部署，明確規(guī)定了政府職能的主要內(nèi)容是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》提出的深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是，到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變。

目前，隨著國(guó)內(nèi)外公共服務(wù)體系建設(shè)的推進(jìn)和公共服務(wù)理論研究的深入，我們?cè)诠卜?wù)的內(nèi)涵上取得了基本共識(shí)。公共服務(wù)是以政府等公共部門(mén)為主提供的，滿(mǎn)足社會(huì)公共需求、供全體公民共同消費(fèi)與平等享用的公共產(chǎn)品和服務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)主要涵蓋基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、基本社會(huì)保障、保障性住房、基礎(chǔ)科技和公共文化、公共安全、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面。

馬克思在論述第二項(xiàng)扣除，即“用來(lái)滿(mǎn)足共同需要的部分，如學(xué)校、保健設(shè)施等”時(shí)還特別強(qiáng)調(diào)，“現(xiàn)代社會(huì)比起來(lái)，這一部分將會(huì)立即顯著增加，并將隨著新社會(huì)的發(fā)展而日益增加”。馬克思的這一論述深刻說(shuō)明，公共服務(wù)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的變化而具有階段性特征，呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)展和提高的趨勢(shì)。

從西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，公共服務(wù)一般具有隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的發(fā)展而呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)展和提高的趨勢(shì)。第二次世界大戰(zhàn)后，一些西方國(guó)家在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展的基礎(chǔ)上，大力推動(dòng)公共服務(wù)體系建設(shè)，公共服務(wù)的覆蓋面逐步向全體社會(huì)成員擴(kuò)展。到20世紀(jì)60年代，西方國(guó)家基本建立起了較為健全的公共服務(wù)體系，保證了經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長(zhǎng)，維護(hù)了社會(huì)總體穩(wěn)定。

黨的十七大以來(lái)，我們?cè)诜?wù)型政府建設(shè)上取得了顯著成就。以解決民生問(wèn)題為重點(diǎn)，加快推進(jìn)公共服務(wù)體系建設(shè)。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，農(nóng)村公共服務(wù)水平明顯提高。調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大了對(duì)公共服務(wù)的投入力度。把就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先位置。加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)，促進(jìn)高校畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員就業(yè)，做好退役軍人就業(yè)安置工作。實(shí)施勞動(dòng)合同法和就業(yè)促進(jìn)法，普遍提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)建立和諧勞動(dòng)關(guān)系。覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系建設(shè)取得突破性進(jìn)展，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，連續(xù)7年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，年均增長(zhǎng)10%，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)覆蓋24%的縣。積極穩(wěn)妥推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，全面建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，惠及12.67億城鄉(xiāng)居民。最低生活保障制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋，城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系基本建立，社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、慈善和殘疾人事業(yè)取得新進(jìn)展。全國(guó)社會(huì)保障基金積累7810億元，比五年前增加5800多億元。大力實(shí)施保障性住房建設(shè)和棚戶(hù)區(qū)改造，使1100萬(wàn)戶(hù)困難家庭住上了新房。我們要持之以恒，努力讓全體人民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居。

［5］但是，我們建設(shè)服務(wù)型政府的任務(wù)依然十分艱巨。例如，城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展不平衡，一些基本保障制度覆蓋面比較窄，基本統(tǒng)籌層次低，保障水平不高；醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給總量相對(duì)不足，醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不均衡，城鄉(xiāng)醫(yī)療保障水平差距較大，“看病難”、“看病貴”的問(wèn)題仍然比較突出；生產(chǎn)安全、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、食品安全事件、社會(huì)安全事件頻發(fā)，公共安全形勢(shì)不容樂(lè)觀，等等。這些問(wèn)題的存在，不僅嚴(yán)重影響了民生的改善和社會(huì)公平正義，而且嚴(yán)重制約了科學(xué)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。因此，只有大力加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，切實(shí)提高政府基本公共服務(wù)能力，才能夠維護(hù)社會(huì)公平正義，保障和改善民生，化解社會(huì)矛盾，為實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃目標(biāo)提供體制機(jī)制保障。

2010年，我國(guó)的人均GDP已經(jīng)超過(guò)4000美元，今后將向更高水平邁進(jìn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和人民群眾生活水平的不斷提高，全社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的要求和期待也會(huì)越來(lái)越高。所以，建設(shè)服務(wù)型政府要認(rèn)真貫徹落實(shí)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》的具體部署和要求，“更加注重公共服務(wù)，著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化?！?/p>

（二）實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是現(xiàn)代政府的基本職能

如前所述，公共服務(wù)主要涵蓋基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、基本社會(huì)保障、保障性住房、基礎(chǔ)科技和公共文化、公共安全、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面。但是，就基本公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，主要包括公民的基本生存、基本發(fā)展、基本環(huán)境和公共安全等對(duì)公民生存、發(fā)展具有重要影響的公共服務(wù)，基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障體系建設(shè)是基本公共服務(wù)的三項(xiàng)主要內(nèi)容。馬克思在論述用來(lái)滿(mǎn)足共同需要的部分時(shí)，專(zhuān)門(mén)列舉了如學(xué)校、保健設(shè)施以及為喪失勞動(dòng)能力的人等等設(shè)立的基金。很明顯，馬克思在此所列舉的主要的社會(huì)扣除事項(xiàng)，如學(xué)校、保健設(shè)施等，與我們今天所說(shuō)的基本公共服務(wù)的內(nèi)容是一致的。

基本公共服務(wù)均等化是指全體公民不分城鄉(xiāng)、地區(qū)和階層，在享有基本公共服務(wù)方面機(jī)會(huì)均等、結(jié)果大體相同，同時(shí)尊重社會(huì)成員的自由選擇權(quán)，并以公共財(cái)政體制為保障的一項(xiàng)制度安排?；竟卜?wù)均等化不是公共服務(wù)的平均化。

黨的十七大以來(lái)，我們?cè)谕七M(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面取得了顯著成就。在教育領(lǐng)域，我們的教育改革取得了重要成就，城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育全面實(shí)現(xiàn)，職業(yè)教育快速發(fā)展，高等教育大眾化程度進(jìn)一步提高，教育公平邁出重大步伐。在衛(wèi)生領(lǐng)域，我們?nèi)骈_(kāi)展了醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革并取得了巨大成就，基本醫(yī)療保障制度覆蓋了90%以上的城鄉(xiāng)居民，基本藥物制度初步建立，城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系進(jìn)一步健全，基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步普及，基本醫(yī)療衛(wèi)生的服務(wù)可及性進(jìn)一步提高，居民個(gè)人醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題得到初步控制。在社會(huì)保障方面，社會(huì)保障體系的框架基本確立，社會(huì)保障覆蓋范圍逐步擴(kuò)大，社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，社會(huì)保障管理服務(wù)水平不斷提高。同時(shí)，我們逐年加大公共財(cái)政在公共服務(wù)體系建設(shè)方面的投入力度，為服務(wù)型建設(shè)提供了物質(zhì)保障。

2011年十一屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)的《“十二五”規(guī)劃綱要》的第八部分專(zhuān)門(mén)對(duì)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、建立健全基本公共服務(wù)體系作了部署，要求今后五年在基本公共服務(wù)建設(shè)方面要“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化?！币虼?，在當(dāng)前和今后一段時(shí)期，我國(guó)政府提供基本公共服務(wù)要實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo)：一是廣覆蓋，使基本公共服務(wù)覆蓋城鄉(xiāng)全體公民；二是促均等，即逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，消除基本公共服務(wù)領(lǐng)域的城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別和不同階層、不同人群之間的差別；三是上水平，基本公共服務(wù)水平不是一成不變的，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高而不斷提高。

（三）基本公共服務(wù)的投入力度應(yīng)與政府財(cái)政能力相適應(yīng)

政府提供基本公共服務(wù)，必須有相應(yīng)的財(cái)政能力作保障。馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中特別重視這個(gè)問(wèn)題。他所說(shuō)的滿(mǎn)足共同需要的社會(huì)扣除，實(shí)質(zhì)上指的就是就是現(xiàn)在的政府財(cái)政投入。而且，馬克思還特別指出，用來(lái)滿(mǎn)足共同需要的部分，如學(xué)校、保健設(shè)施等，和現(xiàn)代社會(huì)比起來(lái)，這一部分將會(huì)立即顯著增加，并將隨著新社會(huì)的發(fā)展而日益增加。

黨的十六大以來(lái)，我們逐年加大了基本公共服務(wù)的財(cái)政投入。例如，在“十一五”期間，政府公共服務(wù)的財(cái)政支出力度逐年加大。五年全國(guó)財(cái)政教育支出累計(jì)4.45萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)22.4%。全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育，所有適齡兒童都能“不花錢(qián)、有學(xué)上”。加快實(shí)施國(guó)家助學(xué)制度，財(cái)政投入從2006年的18億元增加到2010年的306億元，共資助學(xué)生2130萬(wàn)名，還為1200多萬(wàn)名義務(wù)教育寄宿生提供生活補(bǔ)助。全面建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，惠及12.67億城鄉(xiāng)居民。同時(shí)，大力加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力建設(shè)。國(guó)家財(cái)政安排專(zhuān)項(xiàng)資金，改造和新建2.3萬(wàn)所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、1500所縣醫(yī)院、500所縣中醫(yī)院和1000所縣婦幼保健院，建立了2400所社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心。覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系建設(shè)取得突破性進(jìn)展，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，連續(xù)7年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，年均增長(zhǎng)10%，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)覆蓋24%的縣。最低生活保障制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋，城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系基本建立，社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、慈善和殘疾人事業(yè)取得新進(jìn)展。全國(guó)社會(huì)保障基金積累7810億元，比五年前增加5800多億元。

［6］但是，與國(guó)際水平相比，我們的基本公共服務(wù)支出占整個(gè)公共財(cái)政支出的比例仍然偏低。例如，2007年，我國(guó)教育、醫(yī)療和社會(huì)保障三項(xiàng)支出占政府總支出的比重總和為29.2%，與人均GDP3000美元以下國(guó)家和人均GDP3000～6000美元國(guó)家相比，分別低13.5和24.8個(gè)百分點(diǎn)。其中，醫(yī)療支出比重分別低4.7和8.2個(gè)百分點(diǎn)，社會(huì)保障支出比重分別低9.9和18.3個(gè)百分點(diǎn)。政府公共服務(wù)投入不足，既抑制了居民消費(fèi)，影響了內(nèi)需的擴(kuò)大，又嚴(yán)重制約了政府職能轉(zhuǎn)變，降低了政府基本公共服務(wù)效能。為使政府積極有效地履行基本公共服務(wù)職能，必須改革財(cái)政體制，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

首先，要按照中央關(guān)于“更加注重公共服務(wù)”和“建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系”的要求，加大基本公共服務(wù)的財(cái)政投入力度，較大幅度增加用于改善民生和社會(huì)事業(yè)的公共財(cái)政支出的比重，使基本公共服務(wù)的財(cái)政投入水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，達(dá)到人均GDP同等水平國(guó)家的基本公共服務(wù)水平。

其次，要按照推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的要求，注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，加大對(duì)農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)的財(cái)政投入，提高農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)水平，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間基本公共服務(wù)的差距。

再次，要按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則，科學(xué)配置各級(jí)政府的財(cái)力，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上要增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，減少專(zhuān)項(xiàng)支出的比例，通過(guò)加強(qiáng)基層政府財(cái)力來(lái)保障基層政府提供基本公共服務(wù)的水平。