據(jù)《瞭望》新聞周刊了解到的高層信息，中央紀(jì)委監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局在深入調(diào)查研究、分析論證、征求意見的基礎(chǔ)上組織起草了《關(guān)于加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控的指導(dǎo)意見》，在做進(jìn)一步修改后，將很快下發(fā)。
此前，黨的十七大，從發(fā)展社會主義民主政治的高度提出，要完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。黨的十七屆四中全會《決定》提出，要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，以加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督為重點(diǎn)，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行程序化和公開透明。
胡錦濤總書記在十七屆中央紀(jì)委第五次全會上強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，從重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門、重點(diǎn)環(huán)節(jié)入手，排查廉政風(fēng)險，健全內(nèi)控機(jī)制，構(gòu)筑制度防線，形成以積極防范為核心，以強(qiáng)化管理為手段的科學(xué)防控機(jī)制。
而近年來的中央紀(jì)委全會，都對加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行作出了部署。
加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控由最初的基層實(shí)踐探索不斷豐富、完善和發(fā)展，如今已經(jīng)成為一項(xiàng)重要的機(jī)制建設(shè)。從高層的強(qiáng)調(diào)看，這是一項(xiàng)政治性、政策性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作。
防控實(shí)踐具有借鑒意義
加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控，作為推進(jìn)權(quán)力公開透明運(yùn)行、健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制的一項(xiàng)重要實(shí)踐和探索，較早由北京市原崇文區(qū)提出和實(shí)施。
本刊記者了解到，中央紀(jì)委監(jiān)察部、北京市多位領(lǐng)導(dǎo)同志一直關(guān)注著這項(xiàng)工作的進(jìn)展情況，多次作出批示、開展調(diào)研、聽取匯報，要求認(rèn)真跟蹤了解和總結(jié)推廣北京市在廉政風(fēng)險防控方面的經(jīng)驗(yàn)做法，國家預(yù)防腐敗局等單位也對此進(jìn)行了大量專題調(diào)研和政策研究。
中央紀(jì)委監(jiān)察部2010年5月在南京召開全國反腐倡廉建設(shè)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)交流會，介紹了一些地方開展廉政風(fēng)險防控工作的經(jīng)驗(yàn)后，加速了這項(xiàng)工作。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國31個省(區(qū)、市)中開始部署廉政風(fēng)險防控工作的有21個、試點(diǎn)的有10個；55個中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)駐在部門中，在機(jī)關(guān)開始部署的有15個、試點(diǎn)的有12個，在系統(tǒng)開始部署的有17個、試點(diǎn)的有8個；同時，部分國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、高校等企事業(yè)單位也啟動了廉潔從業(yè)風(fēng)險防控工作。
隨著領(lǐng)域不斷拓展、覆蓋面逐步擴(kuò)大、成效逐步顯現(xiàn)，走在前面的一些地方已經(jīng)摸索出了廉政風(fēng)險防控實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，中央紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)為具有鮮明個性特點(diǎn)，又具有普遍借鑒意義，有重要啟示。
從本刊記者采訪了解看，北京市在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，把廉政風(fēng)險防控向農(nóng)村、國有企業(yè)、高校、社區(qū)等基層重要崗位延伸，實(shí)行重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)防控，合理壓縮自由裁量權(quán)，嚴(yán)密規(guī)范管理流程，積極推進(jìn)權(quán)力公開透明運(yùn)行，著力構(gòu)建廉政風(fēng)險防控機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)廉潔奧運(yùn)目標(biāo)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展提供了有力保證。
海關(guān)總署則側(cè)重于運(yùn)用信息化系統(tǒng)防控廉政風(fēng)險，他們結(jié)合海關(guān)執(zhí)法工作的特點(diǎn)，全面推廣應(yīng)用海關(guān)執(zhí)法廉政風(fēng)險預(yù)警處置系統(tǒng)，把制度規(guī)定轉(zhuǎn)化為控制節(jié)點(diǎn)，推動反腐倡廉與業(yè)務(wù)建設(shè)深度融合、執(zhí)法風(fēng)險與廉政風(fēng)險同步防控、制度建設(shè)與科技手段有機(jī)結(jié)合，提升了執(zhí)法監(jiān)督和廉政監(jiān)督的整體效能。
安徽省蕪湖市加強(qiáng)權(quán)力內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，圍繞“用人、用錢、用地、用權(quán)”等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過深入排查廉政風(fēng)險，努力構(gòu)建前期預(yù)防、中期監(jiān)控、后期處置的廉政風(fēng)險防控機(jī)制，有效規(guī)范了行政行為。
中國人民大學(xué)廉政研究中心主任毛昭輝教授分析說：“這一實(shí)踐和探索從北京市原崇文區(qū)開始，到北京市推開，再到全國試點(diǎn)，這是中央層面?zhèn)鬟f出的一種良好信號，說明規(guī)范權(quán)力運(yùn)行將向科學(xué)化、完備化進(jìn)一步發(fā)展?！?/p>
排查風(fēng)險重點(diǎn)防控
《瞭望》新聞周刊了解到，下一階段，各地區(qū)各部門各單位將按照《指導(dǎo)意見》的要求，借鑒一些地方和單位開展這項(xiàng)工作的經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合自身實(shí)際，周密部署、精心組織，確保這項(xiàng)工作有力有序有效地向前推進(jìn)。
毛昭輝分析說：“這項(xiàng)工作大致有以下幾個環(huán)節(jié)：第一，查找廉政風(fēng)險點(diǎn)；第二，根據(jù)廉政風(fēng)險點(diǎn)建立相應(yīng)的防范制度；第三，根據(jù)有可能出現(xiàn)的廉政風(fēng)險，建立相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制；第四，督促這項(xiàng)制度落到實(shí)處?！?/p>
權(quán)威人士指出，要落實(shí)抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)的要求，一是摸清權(quán)力底數(shù)。按照職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致的要求，全面清理和確定對管理和服務(wù)對象行使的各類職權(quán)，科學(xué)編制“職權(quán)目錄”，并對每一項(xiàng)職權(quán)編制“權(quán)力運(yùn)行流程圖”，做到責(zé)權(quán)明確、程序規(guī)范。
二是找準(zhǔn)權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險點(diǎn)。認(rèn)真查找每個部門、單位、崗位在權(quán)力行使、制度機(jī)制、思想道德等方面存在的廉政風(fēng)險點(diǎn)，并依據(jù)權(quán)力的重要性、權(quán)力行使的頻率、腐敗現(xiàn)象發(fā)生的概率及危害程度等，對查找出的廉政風(fēng)險點(diǎn)評定風(fēng)險等級，實(shí)行風(fēng)險等級管理。
三是有針對性地分類制定風(fēng)險防控措施。屬于權(quán)力行使方面的，要通過建立健全權(quán)力制衡機(jī)制，優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，規(guī)范行政裁量權(quán)，確保權(quán)力正確行使；屬于制度機(jī)制方面的，要通過查漏補(bǔ)缺、建章立制，進(jìn)一步完善相關(guān)制度；屬于思想道德方面的，要通過加強(qiáng)黨性黨風(fēng)黨紀(jì)教育、警示教育、崗位廉政教育等，增強(qiáng)黨員干部的風(fēng)險意識和廉潔從政的自覺性。
四是推進(jìn)權(quán)力公開透明運(yùn)行。通過政府網(wǎng)站、公報、公開欄、新聞媒體等途徑，主動向社會公開不涉及國家秘密、商業(yè)機(jī)密、個人隱私以及不危害國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的職權(quán)目錄、“權(quán)力運(yùn)行流程圖”和行政裁量權(quán)基準(zhǔn)等，自覺接受社會監(jiān)督，切實(shí)使權(quán)力在陽光下運(yùn)行。
“需要注意一個問題是，現(xiàn)在風(fēng)險點(diǎn)的查找、防范制度的設(shè)計(jì)和構(gòu)建，往往都是由本單位、本部門來完成，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)再檢查看是否到位。但是，提出來的風(fēng)險點(diǎn)是否得當(dāng)，提出的辦法是不是能杜絕這個風(fēng)險，這是一個問題?！泵演x說。
在排查廉政風(fēng)險“全面防控”的同時，中央要求加強(qiáng)“重點(diǎn)防控”。其一，要突出重點(diǎn)對象，把領(lǐng)導(dǎo)干部特別是掌握人事權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部作為重點(diǎn)對象，同時要加強(qiáng)對人、財、物管理等關(guān)鍵崗位的防控，切實(shí)規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的用權(quán)行為。
其二，要突出重點(diǎn)領(lǐng)域。抓好工程建設(shè)、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易等腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域以及征地拆遷、教育醫(yī)療、社會保障、食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等涉及民生領(lǐng)域的廉政風(fēng)險防控工作，以預(yù)防腐敗工作的實(shí)際成效取信于民。
其三，要突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)，按照結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的要求，探索科學(xué)分解和配置權(quán)力的有效方法，加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。比如，政府投資項(xiàng)目要實(shí)行投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用分離；公共資源交易要實(shí)行主管、辦理、評審、監(jiān)督分離；政府采購要實(shí)行管采的機(jī)構(gòu)、職能、財務(wù)、人員分離；行政處罰、強(qiáng)制事項(xiàng)要實(shí)行調(diào)查、決定和執(zhí)行分離；財政專項(xiàng)資金要實(shí)行評審、決定和績效評估分離；專家評審事項(xiàng)要實(shí)行審裁分離及對專家管用分離；重大、復(fù)雜、敏感的行權(quán)事項(xiàng)要實(shí)行集體決策等，有效化解權(quán)力行使中的風(fēng)險。
其四，要突出重點(diǎn)任務(wù)，權(quán)力行使前著重查找廉政風(fēng)險點(diǎn)，制定和落實(shí)風(fēng)險防控措施；權(quán)力行使中著重進(jìn)行實(shí)時動態(tài)監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)各種苗頭性、傾向性問題；權(quán)力行使后著重通過警示提醒、誡勉糾錯和責(zé)令整改等手段，及時糾正偏差和失誤，避免廉政風(fēng)險演化為腐敗行為。
治本仍需深化改革
在權(quán)威人士看來，下一步加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行工作，按照中央要求，既要抓緊解決存在的突出問題，更要通過深化改革和完善制度，建立健全長效機(jī)制。
這其中包括：一是要繼續(xù)深化行政審批制度、干部人事制度、司法體制以及財稅、投資、金融、國有資產(chǎn)管理體制等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，推進(jìn)公共資源交易統(tǒng)一規(guī)范管理，消除導(dǎo)致腐敗行為發(fā)生的體制機(jī)制因素。
二是要加快完善規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的制度體系，督促各部門各單位針對日常管理中存在的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，及時完善相關(guān)制度，切實(shí)做到用制度管權(quán)管事管人。
三是要加快完善廉政風(fēng)險防控工作機(jī)制，建立預(yù)警處置、動態(tài)管理和檢查評估等機(jī)制，通過對存在苗頭性、傾向性問題或具有輕微違紀(jì)行為的單位和公職人員及時予以警示和處置，并結(jié)合實(shí)際及時調(diào)整完善廉政風(fēng)險內(nèi)容、等級和防控措施，確保廉政風(fēng)險防控措施落到實(shí)處。
同時，針對當(dāng)前違紀(jì)違法行為日趨復(fù)雜化、隱蔽化、智能化和運(yùn)用高新技術(shù)手段作案不斷增加的新情況新特點(diǎn)，要在堅(jiān)持運(yùn)用過去行之有效方式方法的同時，充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)尤其是信息技術(shù)手段，把科技手段融入廉政風(fēng)險防控、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的制度設(shè)計(jì)和管理流程之中，不斷提高有效預(yù)防腐敗的能力。
受訪專家指出，完善公共權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，仍需不斷推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，需要頂層制度的一些突破。
毛昭輝分析道：“從我了解的北京市推進(jìn)實(shí)施加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控的情況來看，雖然制度架構(gòu)、科學(xué)性、按步驟推進(jìn)這些方面都是不錯的，但是否能真正獲得成效還有待觀察。原因在于，廉政風(fēng)險點(diǎn)，好找；相應(yīng)的防范措施，好建。但目前整個制度的設(shè)計(jì)還是一種閉環(huán)系統(tǒng)，依托于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)來構(gòu)建。社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等內(nèi)容，在現(xiàn)有廉政風(fēng)險防范機(jī)制體系框架里沒有凸顯得很清晰。實(shí)事求是的說，如果沒有外部監(jiān)督的參與，就容易出現(xiàn)制度的效果不明顯，甚至流于形式的情況。我始終認(rèn)為，反腐倡廉取得突破性進(jìn)展，單靠紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)是不夠的，必須引入外部監(jiān)督?！?/p>
“規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，最根本的出路還是走向法制化。政策性的行為，很容易一個人說了算，受到單個人為因素的影響破壞。正確的方向是，什么情況下違法，什么情況下不違法，不能由人說了算，出了事就交給法律處理。”中國監(jiān)察學(xué)會副會長、北京大學(xué)廉政建設(shè)中心主任李成言教授指出，“這一步難度是很大的，依法治理腐敗，需要有一個循序漸進(jìn)的過程?！?/p>
毛昭輝說，“總體來說，目前這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)還是比較具有科學(xué)化水平的。通過推進(jìn)這項(xiàng)制度，讓各級干部意識到在行政過程中風(fēng)險是始終存在的，讓大家樹立了一種廉政風(fēng)險意識，這是積極意義所在。”
