我國的食品安全屬于分散管理模式，即監(jiān)管職能分散到不同的部門。在這種情況下，要做到“無縫隙”管理，清楚地界定一些食品管理的職責還是有一定難度的。監(jiān)管環(huán)節(jié)越多，越容易出問題，就會導致有害農(nóng)產(chǎn)品、食品最終還是上了老百姓的餐桌。各級政府為豐富百姓的餐桌都做出了各種各樣的努力，但是除了關心“菜籃子”、“米袋子”，還應該關注籃子和袋子里的食品安全，既要讓老百姓“食的全”，又要保證“食的安”。
食品安全風險在加大
中國經(jīng)濟時報：食品安全是全社會都很關注的熱點，從 “三聚氰胺”、“瘦肉精”到 “膨大劑”、“催熟劑”，食品安全問題不斷出現(xiàn)。眼下，“地溝油”產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)媒體曝光后又引發(fā)百姓對食品安全的擔憂。作為研究食品安全問題的專家，在你看來目前我國食品安全的整體狀況如何？
張云華：總的來講，目前我國的食品安全狀況可以說是 “問題與成效同在”。
為什么現(xiàn)在食品安全問題頻發(fā)？第一個原因是隨著農(nóng)產(chǎn)品流通比例的增加，食品安全的風險在加大。農(nóng)產(chǎn)品商品化程度的提高，推動了過去以自給自足為特點的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)向商品化、專業(yè)化方向發(fā)展。隨著農(nóng)產(chǎn)品商業(yè)化率的提高，農(nóng)產(chǎn)品在流通加工過程中的風險相比過去而言就變大了。
再一個是農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)境不斷惡化。主要是水、空氣、土壤受到的污染日益加重，這是影響農(nóng)產(chǎn)品質量的外部環(huán)境問題。這些外部環(huán)境在不斷惡化，一些有害物質不斷滲透到農(nóng)產(chǎn)品生長環(huán)境中，對農(nóng)產(chǎn)品質量產(chǎn)生很大的威脅。
最后一個是，農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)的安全隱患日益增多。過去銷售的農(nóng)產(chǎn)品都是初級農(nóng)產(chǎn)品，現(xiàn)在銷售的農(nóng)產(chǎn)品更多的是非初級農(nóng)產(chǎn)品，一般都會經(jīng)過初加工或深加工的過程。對農(nóng)產(chǎn)品在技術上進行一些處理，比如增加保鮮時間長度、優(yōu)化口感等，這些加工環(huán)節(jié)對農(nóng)產(chǎn)品自身的安全品質帶來了一定的影響。在加工過程中使用的添加劑、防腐劑等等也會在一定程度上危及農(nóng)產(chǎn)品安全。
在以上三點中，商品化和加工程度提高是影響食品安全的內部因素，而農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)境的變化是外部因素。因為這些因素的影響，農(nóng)產(chǎn)品質量比以往增加了安全風險，這也給管理帶來了一定難度。我們知道，產(chǎn)業(yè)鏈的環(huán)節(jié)越多，農(nóng)產(chǎn)品的安全風險就會越大。目前，農(nóng)產(chǎn)品所處的環(huán)境、所面臨的形勢都在不斷惡化，這就要求監(jiān)管部門需要比以往更多關注食品安全問題。
隨著信息技術的發(fā)展，人們獲取信息的能力不斷提高，媒體和公眾對農(nóng)產(chǎn)品和食品的關注度也不斷提高，從三聚氰胺牛奶到瘦肉精豬肉，給大家的感覺好像是現(xiàn)在吃東西都沒有安全感了。吃什么大家都在疑惑，是不是有什么殘留？食品安全給公眾心理上帶來的不安全感日益嚴重。
但從現(xiàn)實來看，近幾年特別是近十年來，國家對農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管的力度是在不斷加大的，對高毒、違禁農(nóng)藥，高殘留獸藥和違禁添加劑的管理都有所加強，管理體制不斷完善，法律法規(guī)也在不斷地理順。
但這些管理上向好的趨勢，還是難以適應農(nóng)產(chǎn)品食品安全面臨的嚴峻形勢。雖然政府的管理在改善，但同時管理的難度和農(nóng)產(chǎn)品不安全影響因素也在增加。兩方面都在增長造成的狀況就是，政府部門一直都在加強監(jiān)管，體系也在不斷成熟，但現(xiàn)實中還是存在很多問題。
政府監(jiān)管是關鍵
中國經(jīng)濟時報：民以食為天，食品是一個特殊的商品，各國政府都實行嚴格的監(jiān)管。我國應該如何依靠體制機制來解決農(nóng)產(chǎn)品安全問題？
張云華：總體上講，保障農(nóng)產(chǎn)品和食品安全不僅僅是監(jiān)管的問題。我在自己的著作中也討論過食品安全保障機制的問題。要保證農(nóng)產(chǎn)品質量和食品安全，主要應當從兩個大的方面著手，一個是政府的食品安全管理體制，一個是食品產(chǎn)業(yè)的質量安全保障機制。
從政府管理體制上講，僅有政府監(jiān)管是不夠的，政府只做監(jiān)管不做服務也是不夠的，政府既要做好監(jiān)管也要做好服務。因為農(nóng)產(chǎn)品、食品質量安全具有公益的性質，政府不僅要監(jiān)督企業(yè)做好食品安全工作，還需要進行一些服務性的工作，比如指導企業(yè)改進保障食品安全工作。另外，除了監(jiān)管和服務之外，政府還應該對生產(chǎn)者有一定的經(jīng)濟激勵措施。當然，這種激勵的形式可以是直接的，也可以是間接的。
從食品產(chǎn)業(yè)的質量安全保障機制來講，只有企業(yè)、農(nóng)戶、合作社等生產(chǎn)主體，和超市、集貿(mào)市場等經(jīng)營、流通主體一起努力，才能共同做好農(nóng)產(chǎn)品、食品質量保障工作。
從產(chǎn)業(yè)方面來講，有三個保障機制能夠起到保障農(nóng)產(chǎn)品食品安全作用，第一個是食品產(chǎn)業(yè)縱向一體化以及企業(yè)內部質量安全控制。縱向一體化是指一個企業(yè)為了保證質量安全，從產(chǎn)品源頭、基地到運輸、加工、銷售，都由企業(yè)進行內部控制。食品產(chǎn)業(yè)中的龍頭企業(yè)不僅通過自身內部的質量安全控制來提高產(chǎn)品的質量安全水平，而且可以在其所在的食品生產(chǎn)行業(yè)起到食品安全生產(chǎn)的領導作用。第二個保障機制是食品工業(yè)鏈中生產(chǎn)者、經(jīng)營者之間的縱向契約協(xié)作?？v向契約協(xié)作是發(fā)達國家食品供給鏈中常見的一種食品安全保障機制形式，也必將是未來中國食品業(yè)公司之間和公司與農(nóng)戶之間主要采用的合作形式。第三個是農(nóng)民合作組織。農(nóng)戶小、散、不好管理的特點導致了農(nóng)產(chǎn)品質量不易控制。在這種情況下通過一個合作組織把農(nóng)民組織起來，按照統(tǒng)一的標準、同樣的技術規(guī)范進行生產(chǎn)，將是保障農(nóng)產(chǎn)品質量安全的一個有效機制。農(nóng)業(yè)專業(yè)合作經(jīng)濟組織就是一種重要的食品安全保障組織形式。合作經(jīng)濟組織可以將農(nóng)戶組織起來，提供統(tǒng)一的生產(chǎn)原料，遵守統(tǒng)一標準化的農(nóng)業(yè)操作規(guī)范，并創(chuàng)立合作組織自己的品牌進行統(tǒng)一銷售等經(jīng)濟活動。國外的經(jīng)驗也說明，要達到一定的質量要求，通過小而散的農(nóng)戶個體是很難實現(xiàn)的，而通過農(nóng)民合作的形式則是比較有效的。
中國經(jīng)濟時報：今年夏天，五部委聯(lián)合發(fā)出公告，要求在今年年底禁用十種高毒農(nóng)藥，這也是我國在食品安全監(jiān)管方面采取的又一個有力舉措，你如何評價我國對農(nóng)產(chǎn)品食品的監(jiān)管？
張云華：我總結了一下，國家對農(nóng)產(chǎn)品食品的監(jiān)管體系，從2003年開始經(jīng)歷了五次大的調整。
第一次是2003年國家食品與藥品監(jiān)督管理局的成立。食藥部門被定位為食品安全的綜合監(jiān)督和協(xié)調機構。
第二次是2004年9月國務院頒布的 《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》。其中有兩項重要的規(guī)定，第一項是進一步理順有關監(jiān)管部門的職責，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式。這種方式一直沿用到現(xiàn)在，食品的生產(chǎn)、加工、流通、銷售這幾個主要環(huán)節(jié)由不同的部門來負責。第二項就是強化地方政府對食品安全監(jiān)管的責任，這一點后來也一再被提及，逐步提高對地方政府的要求。
第三次是2007年成立國家產(chǎn)品質量與食品安全領導小組。
第四次是2008年國家食藥局又劃歸到衛(wèi)生部，職能上也有了調整，將國家食品藥品監(jiān)督管理局綜合協(xié)調食品安全、組織查處食品安全重大事故的職責劃入衛(wèi)生部。將衛(wèi)生部食品衛(wèi)生許可，餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管和保健食品、化妝品衛(wèi)生監(jiān)督管理的職責，劃給國家食品藥品監(jiān)督管理局。衛(wèi)生部增加組織制定食品安全標準、藥品法典，建立國家基本藥物制度的職責。
第五次是2010年成立國務院食品安全委員會，作為國務院食品安全工作的高層次議事協(xié)調機構，有15個部門參加，主要職責是分析食品安全形勢，研究部署、統(tǒng)籌指導食品安全工作，提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施，督促落實食品安全監(jiān)管責任。同時，設立國務院食品安全委員會辦公室，具體承擔委員會的日常工作。
通過國家管理體制這五次大的調整，就可以看出這十年來，國家對食品安全監(jiān)管工作下了很大力氣。目前來看，食品安全監(jiān)管體系是成型了也成熟了。過去大家說，原來的食品監(jiān)管是“多頭管理”、呈現(xiàn)“九龍不治水”的局面，針對這樣的問題，國家通過設置食品安全委員會，在全局上協(xié)調農(nóng)產(chǎn)品食品安全管理的能力增強了。地方上也成立了一些食品安全議事協(xié)調機構，綜合統(tǒng)一進行食品安全管理的能力也增強了。
中國經(jīng)濟時報：按照上面所談的五個方面，國家構建的監(jiān)管體系已經(jīng)比較嚴密了，但是安全問題還是經(jīng)常出現(xiàn)，你認為政府監(jiān)管體系需要進行哪些方面的改進？
張云華：我國屬于分散管理模式，即監(jiān)管職能分散到不同的部門。雖然有統(tǒng)一協(xié)調的部門，但實際的職能還是分散于不同部門。在這種情況下，要做到“無縫隙”管理，清楚地界定一些食品管理的職責還是有一定難度的。
比如，前一段時間曝光了“毒豆芽”事件，豆芽是“初級農(nóng)產(chǎn)品”還是“加工品”呢？應該由農(nóng)業(yè)部門還是衛(wèi)生部門監(jiān)管呢？在目前由各部門分散管理的狀態(tài)下，有些問題就不好界定。許多農(nóng)產(chǎn)品都面臨這樣的問題。所以，這個分散管理是存在一定弊端的，環(huán)節(jié)越多，越容易出問題，就會導致有害農(nóng)產(chǎn)品、食品最終還是上了老百姓的餐桌。各級政府為豐富百姓的餐桌都做出了各種各樣的努力，但是除了關心“菜籃子”、“米袋子”，還應該關注籃子和袋子里的食品安全，既要讓老百姓“食得全”，又要保證“食得安”。
食品安全宜實行集中監(jiān)管
中國經(jīng)濟時報：面對層出不窮的食品安全問題，如何加強監(jiān)管才能有效減少這些問題的出現(xiàn)？
張云華：從長遠來看，還是集中監(jiān)管能夠比較好地實現(xiàn)對農(nóng)產(chǎn)品、食品安全的保證。建議由一個或兩個部門負責監(jiān)管，而不是由多個部門共同負責。這樣一旦食品安全出了問題，比較容易找到哪一個部門來負責。
我認為，食品安全監(jiān)管理想的狀態(tài)就是由單一的部門來執(zhí)行，這樣可以有效地進行管理。曾經(jīng)有人表示，國際上實行食品安全集中監(jiān)管的國家都是加拿大、丹麥這樣的國家，人口少容易實現(xiàn)集中管理，而中國很大，生產(chǎn)者眾多，特別是小農(nóng)戶眾多，好像難以實現(xiàn)集中監(jiān)管。但是我認為，全產(chǎn)業(yè)鏈的集中管理不但可以實現(xiàn)集中監(jiān)管，而且行政效率會更高，管理條例會更精簡，可以真正實現(xiàn)無縫隙的管理。在這種情況下，生產(chǎn)者被重復管理的情況也會減少，會更愿意遵守管理規(guī)定。
中國經(jīng)濟時報：我國的農(nóng)產(chǎn)品和食品安全標準和國外相比似乎更低。許多生產(chǎn)者注重農(nóng)產(chǎn)品和食品安全多數(shù)時候也是因為要顧及國外市場而不是國內。你對這種標準不一致的現(xiàn)象有什么看法？
張云華：我國的農(nóng)產(chǎn)品標準與其他發(fā)達國家相比的確比較低，標準的多和雜也是問題所在。讓大家生氣的一個現(xiàn)象就是，最高質量的農(nóng)產(chǎn)品出口，而國內的農(nóng)產(chǎn)品卻是相對低標準的，既然可以生產(chǎn)出高質量的東西，為什么不可以向國內消費者提供？從深層次來講，食品也像其他商品一樣，存在分等分級的問題。但食品與其他商品的不同之處在于，食品應該達到一個硬性的質量標準，即安全標準。安全是農(nóng)產(chǎn)品食品的底線，不能不安全，在安全的底線上再進行分等分級。
國內和國際標準的差距也是影響國內農(nóng)產(chǎn)品食品安全的重要因素。標準低，企業(yè)達到這種不安全的低標準就可以銷售，即便不安全但它是符合標準的，監(jiān)測部門也就無能為力。在法律上，生產(chǎn)者就沒有責任。但這種低標準的確有害，特別是對某些特殊人群，比如老人和兒童。標準的不科學、低水平對消費者而言是一個隱患，對生產(chǎn)者也是不好的引導。
從成本價格來講，提高食品安全標準，可能會影響產(chǎn)量，造成生產(chǎn)者退出、食品價格上升，可能會產(chǎn)生有些人“吃不上”的問題，也可能連帶產(chǎn)生失業(yè)、收入問題，這些問題交織在一起，也是很多人擔心的原因。
成本問題確實存在，但如今國家的溫飽問題已經(jīng)解決，大家的需求已經(jīng)從“吃飽”轉換到“吃好”，在這種消費者要求轉變的情況下，食品安全監(jiān)管對食品安全標準的要求應該提高。對糧食、肉類、奶、蔬菜應該有比過去更高的標準。從成本來講，如果大家都生產(chǎn)安全的高標準產(chǎn)品，整體環(huán)境好了，規(guī)模經(jīng)濟使成本的上升就不會太高，恰恰是少數(shù)生產(chǎn)者生產(chǎn)的高標準食品的價格會很高。
價格是最好的信號，讓價格來引導生產(chǎn)和消費，實現(xiàn)優(yōu)質優(yōu)價，這樣市場就會呈現(xiàn)一個良性的發(fā)展狀態(tài)。
中國經(jīng)濟時報：價格信號的調節(jié)作用能夠影響農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)品質，還有其他的影響方式能在利益上引導生產(chǎn)者主動保證產(chǎn)品的安全和質量嗎？
張云華：價格是最好的調節(jié)手段，其他的還是要從監(jiān)管上來切入。對高毒違禁農(nóng)藥的監(jiān)管要加強，對農(nóng)藥生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管也要加強，不讓這些高毒違禁農(nóng)藥進入農(nóng)資市場，農(nóng)民也就不會去使用。還有就是要做好服務，讓農(nóng)民和其他生產(chǎn)者能夠更好地接受實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質量安全的技術，比如農(nóng)藥劑量和使用時間的標準和技術規(guī)范等等。對企業(yè)也是一樣，添加劑要有合理使用的規(guī)范。政府應該有相應的培訓服務，這樣的服務工作對食品安全這樣的具有社會公益性質的事業(yè)，是更為有效的引導方式。
