官員將自己的財產情況定期申報公示，置于全社會的監(jiān)督之下，是一種高效而低成本的廉政機制，有助于消除公眾對官員收入的猜忌，增強對黨和政府及官員整體的信任，是現(xiàn)代民主政治的必然要求。
我國十分重視官員財產申報制度的建設，無論是在中央層面，還是在地方，都已進行了必要的制度建設，并開展實踐探索。中央層面，早在 1995年，就發(fā)布了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》，2006年發(fā)布了《關于黨員領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》，2010年中辦和國辦聯(lián)合下發(fā)了《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》，細化了官員財產申報制度中報告財產事項的規(guī)定，擴大了應予申報的內容。地方層面，從2009年1月新疆阿勒泰地區(qū)在全國率先試點官員財產申報制度開始，浙江慈溪、四川高縣、湖南瀏陽、上海浦東、湖南湘鄉(xiāng)、重慶市、寧夏銀川、江西黎川縣、浙江平湖和重慶江北等地區(qū)先后提出要實行官員財產申報。通過 10多年的理論研究和實踐探索，被譽為反腐“陽光法案”的官員財產申報制度，越來越受到中央及全體民眾的關注。溫家寶總理更是2年里3次公開提出官員財產申報，最近一次是9月14日在出席“第五屆夏季達沃斯論壇”上談到反腐問題時指出，要逐步推進財產申報和公開制度。這無疑彰顯了中央堅持讓“權力在陽光下運行”的決心。根據(jù) 2010年中國社會科學院法學研究所法治國情調研組開展的“公職人員廉潔從政法律對策”國情調研結果顯示，面對“你認為公職人員是否應當公開其財產狀況”的問卷調查，公眾81.4%的人認為應該加強監(jiān)督，公職人員70%的人認為應該加強監(jiān)督，可見加強公職人員財產監(jiān)督、抑制腐敗現(xiàn)象的進一步蔓延，已經(jīng)成為社會公眾的共識。
官員財產申報制度，已經(jīng)到了需要研究如何設計路徑和具體操作的階段。路徑選擇大致有兩種：一是采用漸進式改革，漸進式改革是一種演進式的分步走的制度變遷方式，具有在時間、速度和次序選擇上的漸進特征。二是采用激進式改革，激進式改革是一種急劇的跳躍性的制度變遷方式，在較短時間內完成大規(guī)模的整體性制度變革。兩種改革的優(yōu)點和缺點是相對的，改革的結果究竟哪個好哪個壞也是相對的，但在建立官員財產申報制度問題上，筆者傾向于采用漸進式的改革，即建立官員財產申報制度不能一蹴而就，而要尋求制度建設的突破口，采取由點到面的方式。比如要求“新后備干部”和“新提拔干部”先申報公開財產；比如選取一些腐敗高發(fā)、易發(fā)的領域，如工程建設、政法等領域，對其中的干部先實行財產監(jiān)督；比如鼓勵地方大膽創(chuàng)新實驗。將財產申報和公開作為官員推薦和自薦的內容，作為提拔和任命的前提條件，一旦不愿申報或申報不實，即取消被推薦、被提拔和任命的資格，在實踐中浙江平湖和重慶江北的官員財產申報采用了這種方式。筆者想以此為例，探討構建官員財產申報制度的路徑。
要求“新后備干部”和“新提拔干部”先申報公開財產，可以減少制度變革的阻力
一項社會制度的確立或變革，必然引起原有利益格局的調整，而舊體制的受益者由于利益的驅動，使他們極易對改革缺乏動力甚至轉化為改革的阻力。官員財產申報制度無疑就是這樣一種制度，它的推行一般會直接涉及官員的切身利益，其中還有一部分官員對財產申報抱有嚴重的懷疑和抵觸情緒。國家社科規(guī)劃項目“新世紀懲治腐敗對策研究”課題組的一項調查顯示，93%的調查對象認為，實行官員財產申報制的阻力主要來自權力的擁有者和腐敗的受益者。官員是政策與制度的制定者和執(zhí)行者，如果一下全面推行官員財產申報和公開，就很難保證由改革對象主持的制度建設能取得成功。而且制度的有效性依賴于執(zhí)行的堅決徹底來保證和維護，否則即使制定了良好的制度體系，由于具體的環(huán)節(jié)和程序是由官員全權操作，可能出現(xiàn)或明或暗的阻力或規(guī)避，也會導致制度流于形式。
如何選擇突破口成功推行財產申報制度，這本身就是一個復雜的和充滿風險的過程，需要高超的策略與技巧。選擇“新后備干部”和“新提拔干部”，是因為我們在選人用人上要堅持德才兼?zhèn)?，以德為先，這是我們黨培養(yǎng)干部的目標，也是選拔任用干部的根本標準。而這個原則和學理上被稱為官員財產申報制度基礎的“公務員個性的法定自我喪失”理念契合。官員對公共事務負有特別的責任，自然就要求他們具有良好的品行，尤其是高級官員，他們首先應是社會生活中道德的模范遵守者，對一般公民起表率作用。這要求他們的行為保持一定的“透明度”，以接受公眾和社會輿論的監(jiān)督。任何人出任公職，都必須部分地放棄其作為普通公民所應享受的某些權利，承擔政府公職人員所必須履行的道德義務。這在學理上被稱為“公務員個性的法定自我喪失”，正是這種個性的法定自我喪失，為官員的財產申報制度奠定了合法性基礎。
可見，在成為“新后備干部”和“新提拔干部”、可能在新的崗位上行使國家權力的同時，也正是需要做出是否愿意用更高的道德水準要求自己，放棄部分隱私權，滿足公眾知情權的時刻。凡拒絕申報和公示的干部，不得履新，不得升遷。而公開財產狀況，便于組織的考察和群眾的選擇，也為以后申報其財產的變化情況，包括申報其變化的來源合法的證據(jù)、報告其中存在的各種經(jīng)濟關系打下基礎。而且，“新后備干部”和“新提拔干部”一般是根據(jù)有關選拔標準和選拔程序挑選出來的德才素質好、有培養(yǎng)前途和發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)秀干部，應當有著相較于其他干部更高的政治覺悟和改革創(chuàng)新意識，易于接受財產申報和公開制度。另外，成為“新后備干部”和“新提拔干部”，可能獲得更大的施展政治抱負的空間，承擔更多的政治責任，這也使得他們更容易接受財產申報和公開制度。
要求“新后備干部”和“新提拔干部”先申報公開財產，可以降低制度創(chuàng)新風險
任何制度創(chuàng)新都包含著一定的政治風險，我國正處在經(jīng)濟社會轉型的關鍵時期，經(jīng)濟結構深刻調整，社會結構、利益格局和社會意識日趨多元，各種社會矛盾增多，沖突加劇，這些都對制度創(chuàng)新提出了更高的要求。制度創(chuàng)新不僅關乎政治體制改革的運行，影響到經(jīng)濟、文化與社會的綜合發(fā)展，而且也關系到全國各個領域人民的利益福祉，一旦出現(xiàn)重大失誤，會引起社會震蕩，付出不必要的代價。官員財產申報制度的全面推行，極可能引發(fā)一場反貪風暴，造成政壇和社會的大震蕩。以韓國為例，在金泳三總統(tǒng)以身作則的大力推行下，一大批高官被迫辭職，數(shù)千名腐敗的政府官員受到懲處。
一方面我們決不能因為害怕暴露腐敗而畏首畏尾，因為及時出臺官員財產申報和公開制度就能及早暴露過去存在的問題，防止官員繼續(xù)濫用權力腐敗，切斷今天和過去的這種連接，否則，腐敗問題難免積重難返。但是我們也要兼顧我國社會的特定歷史階段和難得的發(fā)展機遇，避免動蕩。降低風險度的最好方法，就是先在局部范圍內進行試驗，給制度培育及規(guī)則的生成、作用提供必需的時間，因為任何一項改革措施在執(zhí)行之前都會遇到信息不足的問題，執(zhí)行的結果多少帶有不確定性。我們可以“新后備干部”和“新提拔干部”財產公示制度的確立為起點，在實施過程中不斷糾錯與修訂，待這種制度變遷取得較為顯著的增長績效，并形成某些控制負面效應的經(jīng)驗之后，再推行全面改革，就可以把試錯的成本分散化，最大限度避免因不確定性而導致的高風險。另外，建設與官員財產申報制度相互支撐的制度體系，使其與經(jīng)濟、政治、社會體制的配套聯(lián)動，也需要一個過程。官員財產申報制度的推進及完善一定要從民主政治建設的總體格局來把握，在各項體制改革中聯(lián)動配套。官員財產申報制度還需要社會誠信體系、信息統(tǒng)計體系、實名制財政體系、預防資金外逃等制度的建立和實施，為其提供良好的制度支撐。
要求“新后備干部”和“新提拔干部”先申報公開財產，可以發(fā)揮示范效應
實施官員財產申報制度的最大優(yōu)勢是用看得見的數(shù)據(jù)和信息對官員的不明和非法財產、收入來源進行有力的監(jiān)督，使腐敗行為無處逃遁。由官員通過主動申報，形成一種對自身持久、自覺而無形的壓力，減少權力不正當運行的主客觀動力源，并自我加壓預防各種誘惑和尋租行為。這樣可以消除滋生腐敗的土壤，消除由量變到質變的機會，能有效防范官員走上違法犯罪的歧途，這是對官員的一種負責任的保護。還會增加公職人員利用公權力謀取私利的成本，特別是有助于提高公眾對公職人員的信任度，消除公眾對公職人員廉潔情況的懷疑和猜測，保護公職人員的合法財產，維護原本就擁有一定數(shù)量合法財產的公職人員的聲譽。
“新后備干部”和“新提拔干部”的切身感受會產生示范作用，從而使改革產生自我強化效應，即促使人們轉換觀念、從而提高財產申報制度目標群體對制度的認同，并化解因缺乏認同感產生的實際阻力，向著改革既定的目標前進，節(jié)省了因為要克服改革的阻力、強行確立新觀念而進行的各種形式勸說、“贖買”或“補償”所浪費的時間和金錢。另外，通過“新后備干部”和“新提拔干部”的財產申報制度為清明廉潔、德才兼?zhèn)涞母刹看蜷_上行路徑，樹立了科學的用人導向，也為以后的干部選拔任用確立了規(guī)則制度。領導干部會逐漸形成適應性預期，即認識到這項制度未來還會繼續(xù)推行，個人會調整自己的行為，從而將減少這項制度持續(xù)下去的不確定性。也就是說其他干部，尤其是有政治進取心的干部會自覺地注意自我監(jiān)督，在金錢、財物的誘惑面前保持清醒的頭腦，拒絕非法收入，有利于提升官員的法律責任和社會責任，端正干部隊伍風氣。
