橫向府際間的公共政策執(zhí)行博弈是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下沒(méi)有行政隸屬關(guān)系的同級(jí)地方政府之間在執(zhí)行公共政策過(guò)程中以轄區(qū)利益最大化為目標(biāo)，圍繞各種有形或無(wú)形資源而展開(kāi)的一種競(jìng)爭(zhēng)非合作行為。由于公共政策涉及面廣，執(zhí)行組織龐大，而且十分強(qiáng)調(diào)集體行動(dòng)和共同協(xié)作，屬于典型的“集體行動(dòng)”，而“集體行動(dòng)的困境”又是客觀存在的社會(huì)現(xiàn)象，是行動(dòng)個(gè)體理性行為的非合作博弈結(jié)果。將這種“能夠相當(dāng)準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)人類行為的可計(jì)算的分析模式”[1]設(shè)定在橫向府際間公共政策執(zhí)行這一場(chǎng)域中，同樣陷入“困境”局面，使公共政策發(fā)生偏離或失效?；谶@樣的邏輯，整合府際關(guān)系，使橫向地方政府之間的博弈由集體行動(dòng)的困境走向集體行動(dòng)的帕累托累進(jìn)，是我們共同致力探討的重大問(wèn)題。
一、理論闡釋：集體行動(dòng)困境與橫向府際間的公共政策執(zhí)行博弈（一）集體行動(dòng)困境的理論模型公共政策的執(zhí)行涉及面廣，影響寬泛，需要大量的政府部門(mén)和執(zhí)行人員參與其中。研究橫向府際間公共政策執(zhí)行博弈情況，就必然涉及地方政府這個(gè)執(zhí)行主體或執(zhí)行人員的執(zhí)行動(dòng)機(jī)或行為特征。而集體行動(dòng)理論為研究這些問(wèn)題的的分析提供了理論依據(jù)，是橫向府際間公共政策執(zhí)行博弈困境研究的直接理論基礎(chǔ)。
奧爾森對(duì)“集團(tuán)利益的存在會(huì)促使集團(tuán)成員為了追求共同利益而行動(dòng)”[2]的觀點(diǎn)提出了質(zhì)疑，他認(rèn)為“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益，換句話說(shuō)，即使一個(gè)集團(tuán)中的所有個(gè)人都是有理性的和尋求自我利益的，而且作為一個(gè)集團(tuán)，他們采取行動(dòng)實(shí)現(xiàn)他們共同的利益或目標(biāo)后都能獲益，他們?nèi)匀徊粫?huì)自愿地采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)共同的或集團(tuán)的利益。[3]”對(duì)于出現(xiàn)這種情況的原因，奧爾森認(rèn)為集團(tuán)的共同利益實(shí)際上可以等同或類似一種公共物品，而任何公共物品都具有受益的非排他性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)特性。這兩個(gè)特性一方面使得已經(jīng)花費(fèi)成本生產(chǎn)和提供該公共物品的集團(tuán)成員無(wú)法阻止不耗費(fèi)任何成本的其他成員享受同樣的效益，即產(chǎn)生了嚴(yán)重的“搭便車”現(xiàn)象；另一方面，當(dāng)集團(tuán)規(guī)模越大，成員越多，成員的份額就越小，使得集團(tuán)成員就會(huì)認(rèn)為自己的影響和貢獻(xiàn)對(duì)集團(tuán)都是微不足道的，產(chǎn)生“有我沒(méi)我影響不大”的消極心理，從而對(duì)公共物品的生產(chǎn)采取漠不關(guān)心的態(tài)度，這就使得集團(tuán)的公共物品的供給量難以達(dá)到最優(yōu)水平。所以，在嚴(yán)格堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于人和行為的假定條件下，經(jīng)濟(jì)人或理性人都不會(huì)為集團(tuán)的共同利益采取行動(dòng)，從而使集體行動(dòng)失效，產(chǎn)生“集體行動(dòng)的困境”的結(jié)果。
在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，“集體行動(dòng)的困境”同樣有其市場(chǎng)。在我國(guó)，橫向地方政府自主理性的微觀抉擇必然導(dǎo)致非理性的宏觀惡果，從而出現(xiàn)“公用地悲劇”，即“地方主義”。以下通過(guò)構(gòu)建博弈類似模型來(lái)說(shuō)明在以追求最大化利益的橫向府際間，為實(shí)現(xiàn)公共利益而采取合作的“集體行動(dòng)”是如何地困難。
表1橫向府際間公共政策執(zhí)行博弈的模型在執(zhí)行公共政策過(guò)程中，具有橫向府際關(guān)系的地方政府甲和地方政府乙構(gòu)成了博弈的雙方，假設(shè)雙方在行為前，對(duì)對(duì)方的策略選擇行為信息和收益結(jié)果都清楚地了解，屬于完全信息動(dòng)態(tài)博弈，而且博弈雙方對(duì)公共政策的執(zhí)行策略具有合作—積極執(zhí)行、非合作—消極執(zhí)行兩種選擇，有關(guān)博弈過(guò)程可以描述如下：
1.假定地方政府甲乙雙方均能顧全大局，從整理利益出發(fā)，選擇合作—積極執(zhí)行公共政策，則各自可以獲得50分的收益，包括經(jīng)濟(jì)收益、政治收益及社會(huì)、環(huán)境效益等，例如GDP的增長(zhǎng)率，財(cái)政稅收的貢獻(xiàn)率及由此而獲得的政府官員的職務(wù)晉升、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、榮譽(yù)稱號(hào)及公眾對(duì)政府的支持率上升等具體方面的收益，如表中A部分所示；2.如果地方政府甲選擇嚴(yán)格執(zhí)行公共政策并力圖與地方政府乙合作，而地方政府乙出于自身利益的考慮選擇逆政策而行，不與地方政府乙合作，則尋求合作積極執(zhí)行的地方政府甲可能付出巨大的包括人力、物力、財(cái)力等執(zhí)行成本，從而往往損失140分，即造成上述收益的取消；而不合作消極執(zhí)行的地方政府乙由于可以享受到“搭便車”帶來(lái)的好處，反而會(huì)增加80分的和發(fā)展，但由此造成的外部負(fù)效應(yīng)則由兩者共同承擔(dān)，如表中B、C所示。
3.當(dāng)甲乙地方政府均選擇違背公共政策且彼此不合作時(shí)，從短期來(lái)看，雙方可能都有部分收益，但就長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而言卻很可能導(dǎo)致公共政策的整體落空從而侵害公共利益，導(dǎo)致地方政府的合法性受到質(zhì)疑，即甲乙地方政府各自損失100分，這種損失包括官員職務(wù)晉升的取消、榮譽(yù)稱號(hào)的撤換并不可避免地被上級(jí)政府批評(píng)甚至處罰，以及來(lái)自民眾和社會(huì)的譴責(zé)，使政府公信力下降等，如表中D所示?！斑@個(gè)博弈的結(jié)果往往是‘零和博弈’甚至是‘負(fù)和博弈’。在中國(guó)現(xiàn)行的績(jī)效考核體制下，地方政府往往更傾向于追求短期政績(jī)以保有或提高行政官員的地位上升空間，由此造成表中D所示的結(jié)果，亦即‘公用地悲劇’的結(jié)局?！盵4]地方政府傾向于通過(guò)不合作的方式去實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)乩娴淖畲蠡?，這也正體現(xiàn)了地方政府普遍存在的“粗放型”發(fā)展思維。
（二）橫向府際間公共政策執(zhí)行博弈的內(nèi)涵擴(kuò)要橫向府際間在公共政策執(zhí)行中的博弈，可以簡(jiǎn)單理解為是“同級(jí)地方政府之間以轄區(qū)利益最大化為目標(biāo)，圍繞各種有形或無(wú)形資源而展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)?！盵5]值得指出的是，博弈貫穿于我國(guó)地方政府間橫向關(guān)系發(fā)展的歷程中。在傳統(tǒng)的計(jì)劃體制之下，權(quán)力高度集中，地方政府是中央政府的權(quán)力附屬物，各地把目光紛紛盯向中央，圍繞中央的資源分配權(quán)力極力迎合其偏好與要求，展開(kāi)了兄弟式競(jìng)爭(zhēng)。改革開(kāi)放以后，隨著分權(quán)化改革的推進(jìn)，地方政府獲得了一部分財(cái)稅權(quán)、公共事務(wù)管轄權(quán)和地方國(guó)有企業(yè)所有權(quán)，逐漸成為相對(duì)獨(dú)立的利益主體，其“經(jīng)濟(jì)人”的行為特征也日益顯現(xiàn)，出于轄區(qū)利益最大化的考慮，各地圍繞利益而展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)也愈演愈烈。但是事實(shí)證明在中國(guó)，“政府間的縱向競(jìng)爭(zhēng)沒(méi)有獲得可以長(zhǎng)期生存的空間。而省級(jí)以下的各級(jí)地方政府與它的上級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)和政治力量方面的懸殊，決定了省級(jí)以的地方政府就更不可能發(fā)生縱向競(jìng)爭(zhēng)。又由于中國(guó)的物資和人力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到歐美國(guó)家的流動(dòng)性，所以政府間的競(jìng)爭(zhēng)往往是區(qū)域性的。這些就決定了地方政府在尋找其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手時(shí)，更多的會(huì)關(guān)注那些跟它同處于一個(gè)政治權(quán)力階層的權(quán)力組織，而不會(huì)去把那些在政治層級(jí)高過(guò)它或者低于它的權(quán)力組織作為自己的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和博弈對(duì)象?！盵6]這也決定著橫向府際間發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)和博弈的機(jī)理可能。
程臻宇指出同級(jí)地方政府在中央集權(quán)的政治體系和區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系這兩大體系中所承擔(dān)的兩類角色之間有和諧也有沖突，這兩種不同角色定位會(huì)始終體現(xiàn)于同級(jí)地方政府的行為之中，它們共同決定了同級(jí)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的根本特性?！盵7]另外謝煒也認(rèn)為，“橫向地方政府間博弈有三條途徑：一是提高地方各生產(chǎn)要素的效率和地方企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力；二是挖掘地方優(yōu)勢(shì)，科學(xué)定位，制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，用差異化戰(zhàn)略獲得競(jìng)爭(zhēng)地位；三是執(zhí)行或再?zèng)Q策符合地方政府利益的那部分公共政策，以規(guī)制措施保護(hù)地方資源、市場(chǎng)，使地方企業(yè)及各生產(chǎn)要素獲得競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)惠。改革開(kāi)放以來(lái)，旨在提高競(jìng)爭(zhēng)力的這三種方法都得到了中國(guó)地方政府的垂青。通過(guò)第一、第二條途徑提高地方競(jìng)爭(zhēng)力是徹底、可持續(xù)發(fā)展、有效的，但也需要較長(zhǎng)時(shí)間的付出才能見(jiàn)效。中國(guó)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的任期限制及任職周期的不可預(yù)見(jiàn)性，使他們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)中追求盡可能突顯的政績(jī)?！盵8]因此，以保護(hù)地方利益為準(zhǔn)則，有傾向性地執(zhí)行公共政策往往成為地方政府競(jìng)爭(zhēng)的首要選擇。
基于以上觀點(diǎn)的考慮，筆者認(rèn)為界清橫向地方政府的雙重性質(zhì)和認(rèn)識(shí)其在博弈中的首選策略，對(duì)窺視地方政府在當(dāng)下實(shí)際政策落實(shí)中的行為表現(xiàn)和探尋克服其弊端的可行路徑有著重要的價(jià)值和意義。
二、實(shí)證分析：公共政策執(zhí)行中橫向府際間集體行動(dòng)困境中國(guó)地方政府執(zhí)行公共政策時(shí)，博弈所要追求的直接目標(biāo)可歸為三種：在政治層面上，橫向地方政府間存在行政權(quán)、人事任免、試點(diǎn)權(quán)和政策傾斜等方面的博弈；在市場(chǎng)層面上，橫向地方政府間存在對(duì)轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)品市場(chǎng)的保護(hù)和支持；制度層面，橫向地方政府間出現(xiàn)了稅收、土地使用等優(yōu)惠政策及保護(hù)地方利益的行政規(guī)章的大比拼。以上的這一設(shè)定符合“理性經(jīng)濟(jì)人”的行為假設(shè)，也符合當(dāng)前的實(shí)際情況。因?yàn)榈胤秸茸鳛閲?guó)家機(jī)構(gòu)的重要組成部分，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，是其固有的責(zé)任。同時(shí)其又是轄區(qū)經(jīng)濟(jì)體系中最重要的力量，是相對(duì)獨(dú)立的利益主體，維護(hù)轄區(qū)利益的合理訴求，也不足為奇。
有必要指出的是，橫向地方政府在政治、市場(chǎng)和制度三大領(lǐng)域的公共政策執(zhí)行博弈往往是糾結(jié)在一起的，市場(chǎng)領(lǐng)域的博弈是為了實(shí)現(xiàn)政治博弈的目的，政治領(lǐng)域的博弈體現(xiàn)為市場(chǎng)博弈，而制度博弈又是市場(chǎng)博弈的重要手段。在法制健全、市場(chǎng)規(guī)范的條件下，地方政府的博弈如同企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，是公平的、正當(dāng)?shù)牟┺?，然而在?dāng)下轉(zhuǎn)軌時(shí)期的中國(guó)參與公共政策執(zhí)行博弈的橫向地方政府都陷入了一種“囚徒困境”，凸顯出不公平、非規(guī)范、缺乏良好秩序的特征，因而無(wú)力走向集體行動(dòng)和社會(huì)最優(yōu)，使公共政策目標(biāo)發(fā)生偏離，使公共利益受到極大危害，為此，有必要就橫向府際間公共政策執(zhí)行博弈在政治、市場(chǎng)和制度三個(gè)領(lǐng)域的具體表現(xiàn)做一下實(shí)證考察和探究：
（一）政治層面博弈實(shí)析1．過(guò)度追捧以“試點(diǎn)權(quán)”為標(biāo)志的政策傾斜和特殊待遇，謀求超常規(guī)發(fā)展?！跋仍圏c(diǎn)后推廣”是我國(guó)公共政策執(zhí)行實(shí)踐中的重要經(jīng)驗(yàn)之一，即“國(guó)家先在某一部門(mén)，或某一地區(qū)，或某一類企業(yè)試點(diǎn)，一旦成功后再在全國(guó)推廣。國(guó)家為了保證試點(diǎn)的成功，往往對(duì)試點(diǎn)部門(mén)，或試點(diǎn)地區(qū)，或試點(diǎn)企業(yè)給予優(yōu)惠政策，甚至直接承擔(dān)一部分改革成本。因此，誰(shuí)先獲得這類改革的試點(diǎn)權(quán)，誰(shuí)實(shí)際上就獲得了一部分改革租金?！盵9]這也暗示著先試點(diǎn)地區(qū)增添了超常規(guī)發(fā)展的機(jī)遇，因而，公共政策的試點(diǎn)權(quán)、優(yōu)惠政策和特殊待遇成為公共資源，是各地方政府競(jìng)相爭(zhēng)取和博弈的主要內(nèi)容之一。
我國(guó)改革開(kāi)放30多年的發(fā)展奇跡就是一個(gè)典型的例證。從改革開(kāi)放初期的沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿江沿邊經(jīng)濟(jì)特區(qū)到后來(lái)各市的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，各種“特區(qū)”由點(diǎn)、線、面向全國(guó)鋪展開(kāi)來(lái)，地方政府爭(zhēng)相取得設(shè)立特區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)的權(quán)力。而擁有特區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)地方政府而言就意味著并賦更多的政策傾斜和特殊待遇，進(jìn)而地方政府“搶抓機(jī)遇”，大膽創(chuàng)新，獲得優(yōu)先發(fā)展。正是特區(qū)政策促使沿海沿邊地區(qū)的超常規(guī)發(fā)展，從而形成了東、中、西部地區(qū)發(fā)展失衡的現(xiàn)實(shí)格局。另外，已獲得“特權(quán)”的地方政府還會(huì)以它為基礎(chǔ)和后盾，在下一輪的開(kāi)放開(kāi)發(fā)試點(diǎn)爭(zhēng)取中與中央政府或是上級(jí)政府談判時(shí)更有發(fā)言權(quán)和主動(dòng)性，同時(shí)，“用實(shí)力說(shuō)話”，在與平級(jí)地方政府的博弈中也具有更高的勝出概率。
2．在公共政策執(zhí)行中，官員難逃政績(jī)考核怪圈。近期的人民論壇問(wèn)卷調(diào)查中心一份調(diào)查顯示：63%的受調(diào)查者認(rèn)為“現(xiàn)行政績(jī)考核與升遷機(jī)制，驅(qū)使地方官員謀求政績(jī)”是地方競(jìng)爭(zhēng)的主要原因。從政績(jī)角度審視，“地方政府官員的處境是典型的零和博弈模型，只有少數(shù)最優(yōu)者才能獲得提升的機(jī)會(huì)，因而地方政府官員盡量多搭建展現(xiàn)其才能的平臺(tái)，對(duì)一切有助于提高自己‘位次’事情都持積極態(tài)度，甚至可以犧牲地方利益，盡量將競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手拖垮；在任期制的限制下，本屆地方政府官員盡量將行政行為‘溢出效應(yīng)’內(nèi)在化，而不愿無(wú)償?shù)刈屜聦谜畋丬嚒?，?duì)本地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有利而對(duì)本屆政府益處不大的項(xiàng)目很難有興趣。如此制定出來(lái)的政策自然缺乏傳承性，而不利于本地的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?！盵10]基于上述原因，就不難理解“政績(jī)工程”“形象工程”為何如此之多了。
（二）市場(chǎng)層面博弈考量1．地方政府樹(shù)立壁壘,阻礙流動(dòng)要素的自由遷移。在地方政府間的分工協(xié)作過(guò)程中，由于各地的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、技術(shù)條件、資源條件、環(huán)境狀況存在較大差別，在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中一旦出現(xiàn)不利于地方利益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，自我保護(hù)就應(yīng)運(yùn)而生，隨之而來(lái)的就是地區(qū)分割與地區(qū)封鎖。
長(zhǎng)期以來(lái)，京津冀地區(qū)是一個(gè)聯(lián)系緊密、相互依托、不可分離的區(qū)域，已經(jīng)成為我國(guó)未來(lái)最具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)之一。但是，在京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，三地區(qū)存在著嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象。從北京、天津、河北制定的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃看，所確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向也基本相同。例如，在京津冀地區(qū)金融方面，根據(jù)有關(guān)報(bào)道，北京要建“具有國(guó)際影響力的金融中心”；天津要建設(shè)區(qū)域金融中心、離岸金融中心；石家莊也要力爭(zhēng)建成區(qū)域性金融中心。另外，作為京津冀區(qū)域核心的天津，距離北京的城際列車通勤時(shí)間僅半個(gè)小時(shí)，天津無(wú)疑也將位于其東北部的北京當(dāng)作自己需要小心提防的“敵人”和最大的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。為了防止北京把共同腹地的資源都吸收為己有，天津一直以來(lái)小心翼翼地保護(hù)著自己的行政主權(quán)和自然、地理、社會(huì)及經(jīng)濟(jì)資源。因此，京津塘走廊上，天津更愿意撇開(kāi)北京，向西聚焦于行政區(qū)內(nèi)部以求內(nèi)生發(fā)展。而國(guó)務(wù)院“建設(shè)天津?yàn)I海新區(qū)”的最新政策導(dǎo)向，使得天津這種內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力變得更加強(qiáng)烈。由此間接地但事實(shí)上已經(jīng)形成了排除其他同級(jí)省份市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的地方保護(hù)主義行為。地方市場(chǎng)分割和地方保護(hù)主義,阻礙市場(chǎng)機(jī)制資源有效配置，使理應(yīng)一體化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)演化成“諸侯經(jīng)濟(jì)”。由此也可以看出京津冀之間展開(kāi)的在資源、資本、政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境等領(lǐng)域的一輪又一輪的競(jìng)爭(zhēng)和博弈，制約了京津冀經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展進(jìn)程。
2．橫向地方政府敢冒“道德風(fēng)險(xiǎn)”，主觀忽略經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性問(wèn)題。受傳統(tǒng)發(fā)展觀的支配，中國(guó)對(duì)地方政府的政績(jī)?cè)u(píng)估長(zhǎng)期以來(lái)偏重于GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，由此造成地方政府重視本地經(jīng)濟(jì)，而對(duì)需要同級(jí)政府間共同合作解決的環(huán)境、資源等問(wèn)題缺乏熱情。參與競(jìng)爭(zhēng)的地方政府往往因此而陷入了博弈中的“囚徒困境”。這可從淮河周邊各地方政府環(huán)保投入中看出來(lái)?；春由?、下游地方政府都會(huì)因?yàn)榱饔蛩h(huán)境治理而受益，但雙方之間又因?yàn)槿狈?jīng)濟(jì)利益的整體性而存在擔(dān)心：“上游會(huì)擔(dān)心自己治理水環(huán)境后，下游受益了卻不付費(fèi)；下游不僅擔(dān)心上游收費(fèi)后卻不能治理好環(huán)境，還擔(dān)心淮河區(qū)域其他用水戶‘搭便車’的情況。雖然從全社會(huì)的角度看(上游治理、下游付費(fèi))策略要優(yōu)于(上游不治理，下游不付費(fèi))的策略，但該博弈存在唯一的納什均衡卻是( 上游不治理，下游不付費(fèi))，雙方都沒(méi)有積極性為淮河環(huán)境改善而努力，即形成典型的‘囚徒困境’?！盵11]所以，現(xiàn)行體制未能實(shí)現(xiàn)行政區(qū)之間污染治理的激勵(lì)相容，為爭(zhēng)奪有限的資源，橫向地方政府之間演繹著激烈的博弈。
（三）制度層面博弈審視1．利用稅費(fèi)制度大搞“競(jìng)相讓利”行為。1994年財(cái)政制度改革后，以劃分稅種為基礎(chǔ)而確立的財(cái)稅體制明確了地方的財(cái)權(quán)，為其在經(jīng)濟(jì)上的博弈提供了制度依據(jù)和條件。其中稅費(fèi)博弈是橫向地方政府間經(jīng)濟(jì)博弈的主要手段。在這個(gè)過(guò)程中，各級(jí)政府主要以差異性稅收政策為基本工具，采取各種經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)手段對(duì)稅收資源展開(kāi)爭(zhēng)奪和控制，以達(dá)到吸引投資、增加財(cái)政收入、刺激地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等目的。同時(shí)，橫向府際間的在稅費(fèi)方面的競(jìng)爭(zhēng)與博弈是典型的“競(jìng)相讓利”行為，這主要體現(xiàn)在土地價(jià)格的“優(yōu)惠”和“減免”地方稅兩個(gè)方面。如東北地區(qū)在招商引資政策執(zhí)行中就大力提倡為落戶當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)提供優(yōu)惠政策：在土地價(jià)格“優(yōu)惠”政策方面，有“無(wú)償提供相應(yīng)面積的集體土地使用權(quán)30年”、“征地費(fèi)用可采取‘先墊后退’的辦法解決”、“十年內(nèi)免交土地使用費(fèi)”、“免交土地使用費(fèi)”、“享受免繳礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)5年的政策等等；在地方稅“減免”政策方面，諸如“五年內(nèi)將企業(yè)所得稅中進(jìn)入開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政部分全額獎(jiǎng)勵(lì)給企業(yè)”，“生產(chǎn)性外商投資企業(yè)，經(jīng)營(yíng)期在十年以上的，從獲利的年度起，可享受兩年免稅、三年減半征收企業(yè)所得稅的優(yōu)惠”等等。[12]
2．在保護(hù)地方利益的法律規(guī)章上大比拼。從全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看，橫向地方政府間都具有相同的外部制度環(huán)境和基礎(chǔ)性制度安排，如憲法、法律乃至政治制度等，但作為經(jīng)濟(jì)人的地方政府，都會(huì)把它解讀成對(duì)己有利的規(guī)制，以維護(hù)地區(qū)利益。例如，國(guó)家制訂和實(shí)施的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，目的是為了規(guī)范各類經(jīng)濟(jì)組織的競(jìng)爭(zhēng)行為?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)政府行為也做了明確要求，如第三條認(rèn)為政府應(yīng)為公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造環(huán)境和條件，第七條規(guī)定政府不得濫用行政權(quán)力限制正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)等。很遺憾現(xiàn)實(shí)中的各級(jí)政府并不具備一致性，往往是中央政府制訂法律試圖創(chuàng)造了一個(gè)良好的競(jìng)爭(zhēng)秩序，而地方政府卻是競(jìng)爭(zhēng)秩序的破壞者。又如，地方政府面臨的產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境的“軟約束”，由于地方政府的機(jī)會(huì)主義行為得到釋放，競(jìng)爭(zhēng)壓力下的地方政府往往會(huì)攫取私人或公共資源。不難發(fā)現(xiàn)，橫向地方政府所面臨外部制度環(huán)境的“軟約束”，一定程度上反而會(huì)成為其參與同級(jí)間公共政策執(zhí)行博弈的一種籌碼和棋子。
三、走出困境：公共政策執(zhí)行中橫向府際間走向集體行動(dòng)的路徑如何解決這種橫向府際間公共政策執(zhí)行的集體行動(dòng)困境，使地方政府的個(gè)人利益與區(qū)域尤其是國(guó)家的集體利益相統(tǒng)一，使個(gè)體理性和集體理性的互利相生，和諧共處呢？
首先，當(dāng)推奧爾森教授提出的一種類似契約式的解決方案。他認(rèn)為，要促使集團(tuán)成員采取合理行動(dòng)和促進(jìn)集體利益，保證公共物品的供給，只有通過(guò)“外部強(qiáng)制”和“選擇性激勵(lì)”兩種方法。外部強(qiáng)制就是通過(guò)規(guī)則力量和強(qiáng)制手段壓迫或說(shuō)服理性個(gè)體去服從集體行動(dòng)的要求，也可以理解是通過(guò)法規(guī)及執(zhí)行機(jī)關(guān)，強(qiáng)令群體的成員履行對(duì)生產(chǎn)公共物品的職責(zé)，例如對(duì)破壞環(huán)境和排污的人進(jìn)行懲罰或者招商引資中在稅費(fèi)上對(duì)投資商“跳樓價(jià)”的地方政府給予嚴(yán)懲等；選擇性激勵(lì)是懲罰那些沒(méi)有承擔(dān)集體行動(dòng)成本的“搭便車者”和獎(jiǎng)勵(lì)那些為集體利益作貢獻(xiàn)者。這種分析方法為解決和克服橫向府際間公共政策執(zhí)行博弈產(chǎn)生的“集體行動(dòng)困境”提供頗多啟示，但是為了將個(gè)人聚集起來(lái)維持大組織的共同行動(dòng)，組織又不得不花費(fèi)高額的成本去收集有關(guān)信息、度量績(jī)效、建立與實(shí)施獎(jiǎng)懲制度從而導(dǎo)致成本劇增，使大組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難，限制其共同利益的的實(shí)現(xiàn)。而且，懲罰產(chǎn)生的收益也是一種公共物品，在執(zhí)行規(guī)則時(shí)又會(huì)出現(xiàn)第二次搭便車問(wèn)題；另外，選擇性激勵(lì)也存在一個(gè)具體政策落實(shí)中的正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)可在量化上操作的“度的問(wèn)題”和根本上的激勵(lì)價(jià)值取向問(wèn)題，就是說(shuō)上級(jí)政府特別是中央政府在制定公共政策過(guò)程中目標(biāo)指向是想要地方政府更多的為完成任務(wù)而發(fā)生惡性競(jìng)爭(zhēng)和博弈還是傾向于使他們謀求合作，實(shí)現(xiàn)共同繁榮。這都是實(shí)踐中身為上級(jí)政府需要考慮的宏觀議題。
其次，也存在一種多次博弈方案，即一次性博弈游戲并不會(huì)帶來(lái)合作的結(jié)果，有時(shí)，反而會(huì)因?yàn)椴恍湃螌?duì)方而采取背叛的策略，是博弈雙方陷入納什均衡，所以，多次博弈理論認(rèn)為想要有誠(chéng)意有信任的合作關(guān)系，其中一方必須連續(xù)以合作做決策，讓其對(duì)方看到你的誠(chéng)意，同時(shí)也免去對(duì)你的設(shè)防，如此，真正的合作才可能到來(lái)。但是這種方案也有其缺陷，因?yàn)槿绻袆?dòng)者不能了解和交流其他行動(dòng)者的可信任性或信任行為，信任也將不會(huì)在他們之間生長(zhǎng)，合作也就不會(huì)長(zhǎng)久維持。
再次，就是按照普特南的社會(huì)資本的途徑，即通過(guò)信任、規(guī)范、權(quán)威、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)的共識(shí)以及社會(huì)道德等社會(huì)資本，來(lái)推動(dòng)行動(dòng)的協(xié)調(diào)和提高社會(huì)效率。因而它也被眾多學(xué)者看成是解決諸如“囚徒困境”或“集體行動(dòng)困境”之類的合作難題、增進(jìn)社會(huì)效率的一個(gè)答案。但社會(huì)資本的孕育一般需要民主的制度環(huán)境和較為發(fā)展的公民社會(huì)為土壤的，而這些條件一是需要時(shí)間的培育，二是它是當(dāng)下中國(guó)所缺乏和正在追求的，因而它也成為在公共政策執(zhí)行中發(fā)揮作用的基礎(chǔ)瓶頸。
最后，構(gòu)建學(xué)習(xí)型政府。學(xué)習(xí)型政府理論是借鑒彼得·圣吉《第五項(xiàng)修煉——學(xué)習(xí)型組織的藝術(shù)和實(shí)務(wù)》一書(shū)的思想，并在當(dāng)下得到了比較深入系統(tǒng)的研究和廣泛的傳播。學(xué)習(xí)型政府可以理解為在政府內(nèi)部形成適合組織學(xué)習(xí)的文化和氛圍，建立鼓勵(lì)合作與組織學(xué)習(xí)的制度，同時(shí)構(gòu)建有選擇柔性的、反應(yīng)快捷的扁平式學(xué)習(xí)型組織結(jié)構(gòu)，積極鼓勵(lì)公務(wù)員之間的學(xué)習(xí)交流與共享合作，形成全員學(xué)習(xí)，團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)，組織學(xué)習(xí)的局面，從而提高整個(gè)政府的群體能力。這一理論正在當(dāng)下的中國(guó)黨政組織中積極實(shí)踐和推進(jìn)。而且，就理論層面的設(shè)定，學(xué)習(xí)型政府的構(gòu)建不失為破除橫向府際間公共政策執(zhí)行博弈導(dǎo)致集體行動(dòng)困境的良好對(duì)策之一。
來(lái)源：國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)
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