“土地是財富之母”，威廉·配第的這句名言道出了土地的重要性。發(fā)達國家在工業(yè)化、城市化初期，土地成為動員和吸引資本最重要的要素。在中國目前的發(fā)展階段，土地承載著更多的功能，其中“土地財政”就是一個備受關(guān)注的議題。如何看待中國獨特的土地制度安排對經(jīng)濟增長和宏觀經(jīng)濟的影響，“以地謀發(fā)展”的路子是否可持續(xù)，風(fēng)險在哪？下一步改革的方向在哪里？
9月21日，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長劉守英在國務(wù)院發(fā)展研究中心“學(xué)術(shù)午餐會”上作了“土地制度、經(jīng)濟周期與宏觀調(diào)控”的報告，從歷史和現(xiàn)實的角度進行了討論。會議由國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強主持，國務(wù)院發(fā)展研究中心市場所助理研究員邵挺作評論，其他幾位與會專家參與討論。最后，劉守英對提出的問題進行了集中答問。
以地謀發(fā)展：中國經(jīng)濟增長的獨特驅(qū)動力
在傳統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)看來，土地的需求是由經(jīng)濟發(fā)展的需求所派生的一種引致需求，即只有對土地上生產(chǎn)出來的產(chǎn)品有需求才有對土地的需求；按照舒爾茨的人力資本理論，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平提高，土地的經(jīng)濟重要性在不斷下降，人的價值在經(jīng)濟發(fā)展中的重要性則不斷提升。劉守英認為，這兩個推斷難以解釋當(dāng)前中國的實際。隨著土地從產(chǎn)品功能到資產(chǎn)和資本功能的不斷拓展，其重要性非但沒有下降，在許多經(jīng)濟領(lǐng)域中的作用反而在上升?？v觀中國經(jīng)濟30年高速發(fā)展的歷史進程，可以清晰地看到，以地謀發(fā)展成為中國經(jīng)濟增長的獨特驅(qū)動力。
劉守英，1964年4月生，湖北洪湖人。1984年獲復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟系學(xué)士學(xué)位；1988年獲復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟系碩士學(xué)位；1994-1995美國威斯康星大學(xué)農(nóng)經(jīng)系與土地研究中心訪問學(xué)者?，F(xiàn)任國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長、研究員。
劉守英說，就提供產(chǎn)品的傳統(tǒng)功能而言，土地在國民經(jīng)濟中的份額在下降。但是，在非農(nóng)經(jīng)濟中的作用上升，土地功能從產(chǎn)品功能拓展到資產(chǎn)和資本功能。這一改革過程中有兩個重要的標志性事件：一是土地的所有權(quán)與使用權(quán)的分離，允許土地使用權(quán)的出讓，為地方政府批租土地和外商投資使用土地提供了理論依據(jù)。在計劃經(jīng)濟時期，我國長期實行無償、無限制、無流轉(zhuǎn)的國有土地使用制度，當(dāng)時憲法規(guī)定，土地不可以出租和交易。因此，改革開放后外商在中國投資設(shè)廠就面臨一個很大問題：土地是國有的，如果提供給外商就是賣國，如何將社會主義的土地合法地提供給外商，就成了當(dāng)時面臨的最急迫問題。1988年，我國修改憲法和土地管理法，取消了土地不得出租的條款，明確“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定進行轉(zhuǎn)讓”。這就創(chuàng)新了土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離的原則，國家保留所有權(quán)，只提供使用權(quán)給外商，并且是有償使用。二是土地功能從產(chǎn)品功能拓展到資產(chǎn)功能。國有土地分為兩類，一類是劃撥土地、政府用地、還有許多非盈利性的用地。第二類是工業(yè)用地和商住用地。2000年以后，實行土地儲備和土地抵押融資的制度。2002年，經(jīng)營性用地，包括娛樂用地、商業(yè)設(shè)施用地、房地產(chǎn)用地中的商業(yè)化用地實行“招拍掛”出讓。2004年，工業(yè)用地實行“招拍掛”出讓。這幾項舉措使土地資產(chǎn)真正實現(xiàn)資本化，將土地的資本功能拓展到金融功能。土地從產(chǎn)品功能向資本功能的拓展，事實上就是整個中國在過去30年里，土地作為一種要素真正進入市場，推動了工業(yè)化、城市化的進程。
2001-2010年，“招拍掛”出讓面積占土地出讓面積的比重從7.3%提高到88.3%。2010年，土地“招拍掛”出讓收入占總出讓收入的比重到達到92.23%。土地抵押融資規(guī)模達到2.55萬億元。正是土地功能的拓展和土地制度的特殊安排，為中國經(jīng)濟高速發(fā)展提供了充足的動力，成為“中國經(jīng)濟高速發(fā)展的發(fā)動機”。劉守英說，在改革初期，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的初始條件是資本短缺、勞動力富余、土地稀缺。也就是，我們當(dāng)時面臨資本和土地兩個短腿和巨量剩余勞動力一個包袱。如果沒有土地制度的特殊安排，就不足以吸引外來資本，就沒有企業(yè)“落地”，剩余勞動力也不可能從包袱轉(zhuǎn)化為中國在國際競爭中的比較優(yōu)勢。拋開土地要素，勞動力剩余假說對中國過去30年經(jīng)濟的高增長解釋力是不足的。
在上世紀80年代中期，剩余勞動力的包袱，使就業(yè)成為當(dāng)時面臨著的一個很大問題。把剩余勞動力從包袱轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢的過程，就需要讓作為劣勢的土地通過一套獨立的制度安排，成為吸引外來資本的一個獨特優(yōu)勢。這套方案就是低價從農(nóng)民手中征地，政府獨家控制土地出讓，農(nóng)地變成建設(shè)用地全部實行征用，按原用途進行補償，就可以用很低的價格把土地拿過來。這樣，土地的稀缺性就得到了解決，避免了因土地稀缺引起的土地價格過高，而且可以長期維持低成本競爭優(yōu)勢。采用這樣一種獨特的土地制度安排來吸引外資進入中國，同時使剩余勞動力的包袱轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢，增強了市場競爭力。
劉守英從三個階段對“土地是中國經(jīng)濟高速增長的發(fā)動機”這一判斷進行具體解釋。
第一階段是，上世紀80年代中期到90年代中期，為了讓剩余勞動力在工業(yè)中被吸收、消化，允許農(nóng)民利用集體土地創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，使農(nóng)村工業(yè)化大大推進，改變了國有工業(yè)獨大的局面。1993年，當(dāng)時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外資和國有工業(yè)各占三分之一，為形成多種所有制工業(yè)共同發(fā)展創(chuàng)造了條件，為農(nóng)民真正參與工業(yè)化打開了通道，還解決了國有工業(yè)與非國有工業(yè)之間的諸多問題。
第二階段是，90年代中期以后，我國對外開放程度加深，出口導(dǎo)向的工業(yè)化戰(zhàn)略實施，開啟了利用國際資本和市場推進國內(nèi)工業(yè)化的進程。為了吸引外資，使廉價勞動力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實優(yōu)勢，我國利用獨特的土地制度安排，通過創(chuàng)辦園區(qū)，提供優(yōu)良的政策環(huán)境，低價供應(yīng)土地，避開了土地稀缺性可能導(dǎo)致的土地高價和土地價格不斷上漲，使我國在短短的十多年時間，成為世界制造工廠，成為國際分工體系的重要組成部分。
第三階段是，進入新世紀以后，我國城市化進程大大加快。與人類其他經(jīng)濟活動相比，城市化是對生產(chǎn)要素配置、經(jīng)濟活動聚集和一國現(xiàn)代化影響最大的事件。當(dāng)2000年前后，我國城市化加速時，盡管有改革開放后一段時期積累的經(jīng)濟實力，但是資本制約也是很明顯的。這一時期，我國不失時機地深化土地使用制度改革，對經(jīng)營性用地實行“招拍掛”制度，將土地增值收益的分配從“桌下”攫取轉(zhuǎn)向“桌面”陽光兌現(xiàn)，顯化了土地的資產(chǎn)價值，政府獲得土地增值收益。土地投融資制度的形成，進一步拓展了土地的資本功能，在快速城市化中的作用舉足輕重。
劉守英說，在我國經(jīng)濟快速增長中，土地扮演了非常關(guān)鍵的角色。土地的寬供應(yīng)和高消耗保證了高投資；壓低地價的低成本供地保障了高出口；土地的招商引資推進了高速工業(yè)化；土地出讓和土地抵押融資助推了快速城鎮(zhèn)化。在這一進程中，我國土地使用制度改革，加快了土地從資源向資產(chǎn)、資本形態(tài)的轉(zhuǎn)化，拓展了土地功能，帶來巨大的乘數(shù)效應(yīng)。所釋放的“土地紅利”，為促進工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，使我國成為世界制造工廠，以及增強綜合國力、提升我國在全球政治經(jīng)濟的地位做出了重要貢獻。
土地市場調(diào)控與宏觀經(jīng)濟波動
由于整個中國的經(jīng)濟發(fā)展是高投資、高收益和高耗費，以及地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展，導(dǎo)致土地在中國經(jīng)濟發(fā)展中扮演著重要角色。與此同時，“地根”和“銀根”共同作用，使我國在經(jīng)濟擴張時期的經(jīng)濟更加過熱，經(jīng)濟緊縮期的經(jīng)濟過冷，放大宏觀經(jīng)濟波動。
劉守英說，從90年代以來，我國宏觀經(jīng)濟的周期性波動分為四個階段：1992-1997年，名義GDP增長率始終保持在10%以上;1998-2002年，名義GDP增長率低于10%，處于輕微通縮階段；2003年-2008年，名義GDP增長率保持在15%以上，是“高增長、低通脹”的黃金發(fā)展階段；2009年受全球金融危機影響，名義GDP增長率回落到10%以上，2010年迅速上升至16.8%。而分析影響中國宏觀經(jīng)濟波動要素，主要是固定資產(chǎn)投資、貨幣供應(yīng)和土地投放。
從投資看，固定資產(chǎn)投資量的變動與宏觀經(jīng)濟周期波動基本一致。除1998年和2008年的兩次金融危機，受出口影響，名義GDP增長下降很快，更加倚重投資拉動經(jīng)濟增長，名義固定投資增長幅度反而上升。宏觀經(jīng)濟緊縮時期，固定投資增幅出現(xiàn)較大幅度回落。
從貨幣供應(yīng)看，廣義貨幣供給量變動與宏觀經(jīng)濟波動趨勢一致。1992-2010年間，前一年的廣義貨幣供給量增幅跟名義GDP和社會名義固定資產(chǎn)投資增幅保持比較一致的同向性，周期性波動趨勢很一致。在經(jīng)濟過熱階段，廣義貨幣供給量增幅維持在30%左右，名義GDP和固定資產(chǎn)投資增幅分別在25%和35%左右。經(jīng)濟刺激階段，采用擴張性貨幣政策，如2009年廣義貨幣供給量增幅隨之下降，如2007年宏觀經(jīng)濟過熱，2007年和2008年貨幣供應(yīng)量增幅在 17%以上。
從土地供應(yīng)看，其供給量變化與宏觀經(jīng)濟波動也趨于一致。1994-2010年間，前一年新增建設(shè)用地增幅跟名義固定資產(chǎn)投資額GDP的增幅有比較一致的趨勢。它表明，如果去年的新增建設(shè)用地增幅下降很快，會導(dǎo)致今年許多項目無法“落地”，固定資產(chǎn)投資增幅和GDP增幅都會受到很大影響。反過來，如果去年新增建設(shè)用地供給很充足，今年的固定資產(chǎn)投資和GDP水平會較大幅度上升。以2005年為例，固定資產(chǎn)投資增幅同比下降了２個百分點，名義GDP增幅只同比上升了１個百分點。
劉守英重點就土地調(diào)控對宏觀經(jīng)濟波動的影響進行詳細分析。在宏觀經(jīng)濟過熱時期，中央政府采取緊縮政策，凍結(jié)批地、中止土地審批權(quán)等辦法，減少全國新增建設(shè)用地供給量，收緊“地根”，地方政府用地規(guī)模和出讓規(guī)模大幅減少，土地出讓金減少，固定資產(chǎn)投資量顯著減少；在宏觀經(jīng)濟擴張時期，土地政策轉(zhuǎn)向“保增長”，中央政府會大幅增加建設(shè)用地供給量，放松“地根”，地方政府建設(shè)用地儲備和供給量大大增加，大量土地抵押貸款會流到地方政府手中，地方政府土地出讓金和土地抵押貸款量大幅上升，帶動固定資產(chǎn)投資量顯著上升。
他說，我國的宏觀經(jīng)濟波動，受貨幣發(fā)放和土地投放雙重影響?！般y根”和“地根”的共同作用，對宏觀經(jīng)濟波動產(chǎn)生放大效應(yīng)。
以地謀發(fā)展模式存在制度性風(fēng)險
事物都有兩面性，以地謀發(fā)展模式同樣如此。土地在促進經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，其帶來的風(fēng)險不可忽視。劉守英分析，這種風(fēng)險主要存在四個方面:
第一，地方政府財政風(fēng)險。1997年以來我國地方政府性債務(wù)規(guī)模逐年增長。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長48.20%和 61.92%，2010年的債務(wù)余額比上年增長18.86%。有78個市級和99個縣級政府負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，分別占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%。2010年，10.7萬億元債務(wù)余額約占當(dāng)年GDP的26.9%，加上名義指標表現(xiàn)的公共部門債務(wù)相當(dāng)于GDP的20%，以及政策性金融機構(gòu)發(fā)行的金融證券等約相當(dāng)于GDP的6%，我國公共部門總體債務(wù)率在50%-55%，按照公共債務(wù)余額占GDP的60%的歐盟標準，我國總體債務(wù)風(fēng)險仍處于警戒線以內(nèi)。
但是，現(xiàn)在問題在于局部地區(qū)債務(wù)情況不容樂觀。對地方政府舉借的內(nèi)債，各國的指標口徑不同，警戒線數(shù)值迥異。美國的負債率警戒線是13%-16%，加拿大的負債率警戒線是不得超過25%。2010年底，我國東部地區(qū)加計劃單列市、中部地區(qū)和西部地區(qū)負債率分別為19.2%、24.2%和36.4%，按美國口徑都已越過警戒線。按加拿大口徑中部地區(qū)已逼近警戒線，西部地區(qū)遠遠超過警戒線。更重要的是，抵押土地已成為政府償債的最重要來源，2010年底各級政府承諾用土地出讓收入作為償債來源占地方政府負有償還責(zé)任的負債額比重為37.96%。一旦土地出讓收入下降，地方政府償債能力就會急劇下降。
第二，銀行金融風(fēng)險。地方政府融資平臺由省、市到縣，行業(yè)從城市建設(shè)、交通延展到新能源等各個領(lǐng)域。這個平臺貸款有的是以未來土地收入預(yù)期的收益權(quán)質(zhì)押，有的干脆以政府信用擔(dān)保，存在不同程度的風(fēng)險。截止到2010年底，融資平臺公司政府性債務(wù)余額占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。地方各級政府已支出的債務(wù)余額中，用于土地收儲的占10.62%。銀行貸款總額占到地方政府性債務(wù)資金的79.01%，其中負責(zé)償還的債務(wù)中銀行貸款占比為 74.84%。
第三，“土地-財政-金融”聯(lián)動機制的系統(tǒng)性風(fēng)險。在這套發(fā)展機制中，財政是動力。“吃飯靠財政，建設(shè)靠土地”，對土地征用、開發(fā)和出讓產(chǎn)生很強的激勵效應(yīng)。在經(jīng)營性用地實行招拍掛后，土地出讓收入大幅增長，形成土地財政。金融是工具。近些年來，我國各級地方政府城市建設(shè)資金主要來源于銀行信貸。土地是杠桿。地方政府向商業(yè)銀行借貸，一靠資本金，其一部分來自于收支盈余，更主要來自于土地出讓收益。二靠資產(chǎn)作抵押，土地是最可靠、最可預(yù)期的抵押品。這套發(fā)展機制促進了經(jīng)濟高增長，增加了地方財政收入，造就了城市繁華。但是，其弊端也是很明顯的，主要是造成多征、多占、多賣地沖動，導(dǎo)致土地浪費，沖擊耕地紅線，也加大了宏觀調(diào)控的難度。
第四，社會風(fēng)險。2005年-2010年，全國土地征收數(shù)量持續(xù)上升，2005年征收土地面積445.4萬畝，2010年增加到688.9萬畝，年均增幅超過9%?！暗蛢r征收、高價出讓”的征地和出讓制度，對失地農(nóng)民和拆遷戶的市場化補償比重過低，引發(fā)的群眾性事件在逐年增加，且占各類群體性事件的比例也在大幅度提高。根據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，群眾性上訪事件60%與土地有關(guān)。土地糾紛已經(jīng)成為稅費改革后農(nóng)民上訪的頭號焦點，占社會上訪總量的40%,其中征地補償糾紛又占土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發(fā)的糾紛在400萬件左右。
以地謀發(fā)展模式需要改革
針對以地謀發(fā)展模式存在制度性風(fēng)險，劉守英初步提出了他的政策考慮：
第一，改變以地謀發(fā)展模式需要戰(zhàn)略決策。在整個經(jīng)濟發(fā)展過程中，“土地-財政-金融”聯(lián)動機制，具有極大的風(fēng)險性。如果要改變以地謀發(fā)展的發(fā)展模式，要承受多大的風(fēng)險，是需要戰(zhàn)略決策的。
第二，土地制度改革對促進發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的意義重大。要改變以地謀發(fā)展的模式，“低征高賣”的制度必須要進行改革，其牽涉到在城市化過程中，中央政府與地方政府、地方政府與農(nóng)民、農(nóng)民與農(nóng)民、農(nóng)民與集體之間在土地增值收益中的分配問題。在他研究看來，這個問題是越看越大、越來越復(fù)雜，越來越難以解答，需要下一步做更深入的研究。
.評論. 土地財政路徑依賴根源在土地使用制度
邵挺（國務(wù)院發(fā)展研究中心市場所助理研究員）:守英老師的報告，從土地制度的角度，結(jié)合財政、金融體制，闡述了“以地謀財”、“以地融資”的機制，并認為這是形成地方政府主導(dǎo)型增長模式的重要視角，也是構(gòu)成我國宏觀經(jīng)濟波動的重要原因。我簡單談幾點想法。
1.目前這套土地制度是改革開放后經(jīng)濟增長的“發(fā)動機”。英國著名的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家羅森斯坦·羅丹于1943年在《東歐和東南歐國家工業(yè)化的若干問題》一文中提出“大推進”（big push）理論。他講的是在最早工業(yè)化時期，國家沒有聚集巨大資本的能力，如果靠局部的、小規(guī)模分散的資本是無法形成外部性強或者有規(guī)模效應(yīng)的資本。那么要靠什么吸引資本呢？剛才守英老師講到在中國我們至少是靠土地。最早在1988年允許土地出租，到2000年允許土地出讓，靠這一機制來啟動大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，給所有部門的投資起到了很大的推進作用。
但為什么現(xiàn)代增長理論中會忽視土地這一要素呢？事實上，在西方的古典生產(chǎn)函數(shù)中是有土地這一要素的，但是新古典生產(chǎn)函數(shù)中沒有土地要素了。因為國外土地資本化的進程加快，土地被放在資本中，所有國外的很多理論，如增長理論、土地經(jīng)濟學(xué)都不會直接提出土地要素，也很少有人去測算土地的增長貢獻率。我們認為，市場化改革，也就是守英老師講到的要素資本化進程。在改革開放之前，中國是一個有財富沒有資本的社會，我們的資本都是僵化的。有沒有一套機制可以把死的資本激活？土地機制相當(dāng)于把隱藏在地下的土地財富激發(fā)出來，轉(zhuǎn)移成土地資本，進行了工業(yè)化和城市化的啟動。
2. 地方政府主導(dǎo)的增長模式?，F(xiàn)在可以看得清楚，土地是地方政府手中最重要的資產(chǎn)，現(xiàn)行稅法把與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種都交給了地方。城市市政公共設(shè)施建設(shè)，需要大量資金。從動態(tài)上看，政府用土地抵押貸款的錢，去改造舊城或修建地鐵等。等沿線的房價上漲時，政府的土地出讓金大增，同時土地抵押價值上升后也有利于下一步的城市開發(fā)，這是一個以土地為軸心的城市滾動開發(fā)模式。某種程度上講，經(jīng)營好土地就是地方政府取得增長的最重要條件。
3.這套土地制度運行的風(fēng)險問題。經(jīng)濟增長時，以地謀發(fā)展、以地融資的機制，地方政府把大量的土地放進去，謀求未來的發(fā)展，同時商業(yè)銀行也愿意貸款。但是在2008年的時候，出現(xiàn)了新的問題。4萬億貸款放下去，地方政府的很多融資平臺還沒有準備好項目去融資，但是銀行卻急于放貸。所以，現(xiàn)在當(dāng)政府去清理大量的融資平臺，這些風(fēng)險就凸顯出來。并且，2008年的4萬億貸款大部分都是以3-5年的短貸為主，導(dǎo)致了2011、2012集中還款期到來時地方政府非常被動?，F(xiàn)在看房地產(chǎn)調(diào)控、土地流拍都進入緊縮的狀態(tài)，地方政府的還貸能力減弱。央行和銀監(jiān)會又采取作實資本金（20%）、一年還款兩次等措施。在2008年時，地方政府把很多已經(jīng)規(guī)劃或未規(guī)劃的土地都做了抵押。這是當(dāng)時把關(guān)不嚴造成的，而現(xiàn)在要求把資本金作實、增加抵押土地的數(shù)量，讓地方政府倍感壓力。
根據(jù)我調(diào)研的情況，浙江和廣東融資平臺比較多。浙江省的1452家融資平臺中，抵質(zhì)押貸款占50.7%，其中土地抵押貸款占抵質(zhì)押貸款總額的56.1%，融資平臺的30%左右貸款都是用土地抵押的。廣東銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)表明，各項貸款中，60%-80%都以房產(chǎn)、土地做抵押的。所以使得銀監(jiān)會、銀行、地方政府處于一種僵持階段，銀監(jiān)會、銀行要降低風(fēng)險，但是地方政府要求完成既有項目和新項目。
守英老師也提到，應(yīng)該改變這種機制以降低風(fēng)險，但是有很多不利條件。比如說，土地出讓金不僅僅是地方政府的金礦，而且正在成為一個民生支出的提款機。10%是水利、10%是教育、10%是保障性住房等等，將來還有多少個百分之幾要從土地出讓金中拿呢？這說明土地出讓金不僅僅與地方政府綁定，也同各中央部委綁定了，如果離開它就沒有資金保證了。所以，這套以地謀發(fā)展、以地融資的機制就很難解決。
最后說一句，在土地事實上已經(jīng)作為一種宏觀調(diào)控手段的時候，要清楚地認識到，它本質(zhì)上是跟貨幣和財政政策不同的。財政政策和貨幣具有同質(zhì)性，對各地的調(diào)控效果都是均衡的。但是土地不具有這種同質(zhì)性的要求。而且土地調(diào)控具有滯后性，缺乏一個先行性指標。另外，土地調(diào)控是通過行政審批的方式來進行，很難準確掌握調(diào)控的力度和節(jié)奏。這些原因使得土地在已經(jīng)參與宏觀調(diào)控的情況下，可能更多地會起到放大宏觀經(jīng)濟波動的作用。
林家彬（國務(wù)院發(fā)展研究中心社會部研究員）：土地制度是一個國家基本的經(jīng)濟制度之一。守英從土地的角度，通過自己的分析詮釋了中國經(jīng)濟為什么能保持30年的高速發(fā)展，聽后很受啟發(fā)。
這幾年，我對“公權(quán)力”與“私權(quán)利”之間的關(guān)系進行了分析，從土地的角度也進一步驗證了二者之間關(guān)系的結(jié)論。最關(guān)鍵的因素就是，地方政府可以拿土地賺錢，能夠通過低價征收高價出讓來進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持地方經(jīng)濟發(fā)展。利用其進行融資抵押，進一步放大了土地在支持經(jīng)濟發(fā)展中的功能。事實上，這個問題反映在土地問題上，是“公權(quán)力”與“私權(quán)利”之間的失衡。中國不能永遠這個樣子，在一個現(xiàn)代國家、現(xiàn)代社會“公權(quán)力”與“私權(quán)利”不能永遠如此失衡，要一步一步向平衡方向發(fā)展。從這個角度說，中國建立的土地模式是不可持續(xù)的。如果權(quán)力如此失衡，那么國家能從土地上謀取的利益是有限的，風(fēng)險也是顯而易見的。
另外，守英有兩種說法值得商榷：一是“土地在非農(nóng)經(jīng)濟中的作用在上升”。建設(shè)用地的上升不能說明土地在經(jīng)濟中的作用在上升，而要用生產(chǎn)要素去比較它的作用是上升的還是下降的。二是“中國在改革初期，勞動力富余，資本與土地資源是短缺的”。如果按人均土地資源占有量來看，中國的土地是稀缺的，但是在沒有耕地紅線之前，中國的耕地可以任意地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地，從這個角度說明，中國的土地不是稀缺的，是有相當(dāng)充分的供給。
宣曉偉（國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展部研究員）：報告很好地分析了傳統(tǒng)的“以地謀發(fā)展模式”在過去三十年增長中的巨大作用，也指出了這種模式不可持續(xù)，必須改變。我提兩點建議：
第一,人們普遍認識到傳統(tǒng)“以地謀發(fā)展模式”不可持續(xù)，也大都認同要加強土地制度的改革，尤其是要改變當(dāng)前政府壟斷的“低價征收、高價出讓”的征地和出讓制度。然而，我們也可以看到，在中國由“計劃經(jīng)濟”向“市場經(jīng)濟”轉(zhuǎn)型過程中，許多改革目前處于停滯狀態(tài)，例如電力市場改革、壟斷行業(yè)改革等等，本來我們以為，“計劃”和“市場”同時并存的“雙軌”狀態(tài)只是中國由“計劃經(jīng)濟”向“市場經(jīng)濟”轉(zhuǎn)型中的過渡，然而現(xiàn)在這種“過渡”狀態(tài)卻似乎越來越呈現(xiàn)出停滯、甚至持續(xù)穩(wěn)定的情形。因此，要加入國際的比較，好好研究其他國家的土地制度，為什么其他國家沒有利用“土地謀發(fā)展”的模式，城市化也能得到較好推進，地方也能有錢來搞建設(shè)。
第二，報告列舉了“以地謀發(fā)展模式”相關(guān)的四大風(fēng)險。然而，我們知道一種體制機制的形成深嵌于當(dāng)時的歷史環(huán)境之中，它具有很強的生命力和慣性，某項體制機制的改革，往往是受到具體事件的觸發(fā)，到了不得不改的地步才會展開真正的變革。我們從過去改革事件的歷史進程中（農(nóng)村土地改革、國有企業(yè)改革、財稅體制改革等）都可以深切地感受到這一點。所以，在事情還有回旋余地的狀況下，常常會處于“我們知道如果不改革一定有事會發(fā)生，卻不知道什么事會發(fā)生”的狀態(tài)。在這樣的境地下來討論如何推進土地制度改革，就要分析不改革我們會面臨怎樣的風(fēng)險和問題。深入到目前這種模式的真正脆弱處，綜合考慮國內(nèi)和國際的發(fā)展環(huán)境，如果改革滯后，哪些是問題嚴重、風(fēng)險最大的環(huán)節(jié)？而這種風(fēng)險又可能會以怎樣的形式爆發(fā)？
李泊溪（國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）：今天，我們聽到了一個很有突破性的報告。他提供了一個宏觀經(jīng)濟調(diào)控框架擴展的思路，是值得我們在很多方面深思的。所以，我很肯定今天的報告。這個報告分析了土地制度的成績和問題。我的問題就是：第一，以土地謀發(fā)展的經(jīng)濟模式要改但有風(fēng)險，那么，如果不改是不是有更大的風(fēng)險？以土地謀發(fā)展這個模式是不是能繼續(xù)走下去需要研究。
第二，中國的改革是計劃經(jīng)濟體制慢慢轉(zhuǎn)化為市場經(jīng)濟體制的過程。土地制度安排強化了政府職能，從權(quán)力和制度設(shè)計上看，對整個改革進程的影響是前進還是后退？如果按這樣的情況發(fā)展，政府的權(quán)力如此大，土地的作用如此大，土地的價格提高得如此快，這都是要全國人民來承擔(dān)這些費用的。所以，這樣的權(quán)力分配、這樣的做法，其代價是不是給未來的改革設(shè)置了什么障礙？
程國強（國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）：近幾年，土地財政問題得到了高度的關(guān)注。守英的報告提出了一個分析土地問題的新框架。我認為有幾個問題需要深入研究：
第一，土地的功能，從產(chǎn)品、資產(chǎn)到資本化，其實是一個普遍現(xiàn)象。世界上任何國家的土地，伴隨著工業(yè)化、城市化進程，都會經(jīng)歷這樣一個過程。但不同的是，其他國家工業(yè)化的資源動員方式或經(jīng)濟增長方式，并沒有出現(xiàn)像中國的這種特殊情況，能否從理論上回答，為什么中國會出現(xiàn)這種世界上獨特的、依賴于土地的資源動員方式？是什么使中國在工業(yè)化、城市化進程中，形成了如此土地財政的的路徑依賴？
第二，這種動員方式對中國經(jīng)濟增長貢獻如此之大，究竟有怎樣的政策涵義？需要研究的是，假定中國沒有目前的土地制度安排，而選擇的是其他制度框架，是否也會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？我記得20年前，我接待臺灣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)家陳?；拖壬鷣肀本W(xué)術(shù)訪問時，當(dāng)時他對我說，大陸一定要吸取臺灣過早地實行土地私有化改革的教訓(xùn)，大陸不要急于實行土地私有化。他擔(dān)心的是土地私有化會提高工業(yè)化成本，阻礙工業(yè)化進程。所以，我認為在評估土地與中國經(jīng)濟增長關(guān)系的時候，一方面要客觀地評價它的積極作用與重要貢獻；另一方面，也要評估這種土地財政依賴路徑可能面臨的風(fēng)險和問題。
第三，形成這種路徑依賴的根源是什么？現(xiàn)行土地使用制度或許是問題的根源。但問題是，如果現(xiàn)行土地制度不可動搖或者難以調(diào)整，是否還存在有其他制度安排？比如，從全國增長格局看，所有的省區(qū)市事實上都是獨立的競爭主體，形成了一種獨特的財政體制和資源配置模式。這種制度安排對土地財政問題，究竟有多大的影響？也需作一些實證性分析。
答問
劉守英（國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長）剛才提到土地紅線，是因為放地量的增加。平常每年放地量是450萬畝左右，2008年一年放地700多萬畝，2009年也如此。隨著放地量的增加，單位土地的產(chǎn)出會減少。另外，放地分土地劃撥、協(xié)議、招拍掛三種類型?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)放地量比較大，包括城市重點項目建設(shè)和鐵路、公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這里很難分為生產(chǎn)性用地和消費性用地，而是分為市場配置和非市場配置兩類。而在非市場配置方面，面臨非常大的麻煩：
一是，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改革的基本方向是減少非市場配置的范圍，但是，中國在未來幾年還面臨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高峰，如果這部分用地都按照市場配置，中央財政要拿出錢來。
二是，保障性住房建設(shè)用地是一個政治性問題。在整個住房建設(shè)用地中有兩塊，一塊是市場化配置的商品房供地，約占30%，另一塊是通過“劃撥”等非市場化配置的，包括經(jīng)適房、廉租房、公租房等保障房供地，占15%-20%左右。我們現(xiàn)在明確的是，保障性住房永遠需要劃撥土地，所以下一步需要研究保障性住房用地到底要搞多大？當(dāng)中國住房制度改革是以加大保障性住房為前提，就意味著整個中國住房土地非市場配置部分要不斷增大，也就是把中國土地制度改革往回拉。
第一，中國過去利用土地謀發(fā)展來推進高增長，現(xiàn)在面臨的問題是，下一步土地制度改革中，是不是完全回到私有制這個問題就解決了？這是一個非常大的問題。問題背后，實際上是中國整個改革的邏輯，最初不重視所有權(quán)，農(nóng)村把土地承包經(jīng)營權(quán)不斷做強做實，城市則不斷把使用權(quán)做實做強。城市土地的使用權(quán)可抵押、可出租、可轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村則基本處于人地不分離狀態(tài)。學(xué)術(shù)界有一種觀點認為，就是因為沒有搞私有制，中國才走上今天的道路。但是我們觀察，搞私有制不是一個意識形態(tài)問題，真正的問題是，在整個土地為國家所有和集體所有而非私有的情況下，繼續(xù)走使用權(quán)實權(quán)化道路是有問題的。問題到底有多大？在農(nóng)地農(nóng)用的范圍之內(nèi)，集體所有權(quán)去侵犯用益物權(quán)的情況是比較少的，而目前一個很大的問題是行政權(quán)侵犯產(chǎn)權(quán)，這是個政治問題。
第二，在理論上沒有解決的問題。當(dāng)一個土地從農(nóng)村土地變成城市土地時，所有權(quán)是不是相關(guān)的？當(dāng)農(nóng)地變成建設(shè)用地，實際上是所有權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)化，從集體所有變成了國家所有，是公權(quán)侵犯私權(quán)。另外，土地的增值收益按什么分配是一個非常難解決的問題，也是下一步需要解決的問題。發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)同樣存在這樣的問題，都說要以地推進發(fā)展。中國已經(jīng)到了該解決這個問題的時候了，但要兩者兼顧。
第三，發(fā)展速度與土地之間的關(guān)系問題。要保障發(fā)展中用地的總量，要研究增量土地進入的方式，不只是靠征用土地的方式，而也靠其他方式去進入市場。協(xié)調(diào)中央政府與地方政府、地方政府與農(nóng)民在土地利益分配上的問題。還有一個更大的問題，18億畝耕地紅線與發(fā)展之間的關(guān)系是一個政治問題，需要論證清楚。
第四，稀缺問題。稀缺不稀缺主要是作為一種生產(chǎn)要素來看，要由要素的價格來反映它的稀缺性。中國土地總規(guī)模是大的，但作為生產(chǎn)要素是稀缺的。在中國發(fā)展初期土地是一個短腿。地方政府的土地壟斷，要慢慢放開。
