在我國(guó)現(xiàn)行巡視制度的相關(guān)文件中，都沒(méi)有關(guān)于巡視經(jīng)費(fèi)保障的具體規(guī)定。這是現(xiàn)行巡視制度的一個(gè)很大的漏洞
近日，某省委8人巡視組到某國(guó)家級(jí)貧困縣巡視20多天就花費(fèi)80萬(wàn)元的事件正被媒體和公眾熱議，質(zhì)疑和批評(píng)之聲如潮。到底如何看待這個(gè)事件?這背后又反映出了巡視制度上的什么漏洞?
很多分析都是關(guān)注費(fèi)用的多少，費(fèi)用是如何使用的，是否存在浪費(fèi)和公為私用的腐敗問(wèn)題?但更重要的是巡視工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)出的問(wèn)題。
巡視工作經(jīng)費(fèi)由誰(shuí)來(lái)出直接影響著巡視制度效果。巡視工作經(jīng)費(fèi)到底應(yīng)該由派出巡視組的上級(jí)來(lái)全額提供呢?還是應(yīng)該由被巡視地區(qū)和單位負(fù)擔(dān)?從該起巡視案例來(lái)看，除去巡視人員的工資待遇等費(fèi)用，巡視工作經(jīng)費(fèi)其實(shí)主要是由被巡視地方來(lái)負(fù)擔(dān)。這種現(xiàn)象在全國(guó)是有一定普遍性的。
經(jīng)費(fèi)由被巡視地方提供，和上級(jí)通過(guò)巡視監(jiān)督下級(jí)的目的是沖突的。更嚴(yán)重的利益沖突表現(xiàn)在巡視組成員個(gè)人身上，正如俗話所說(shuō)：拿人的手短，吃人的嘴短。一通好吃好喝好招待之后，另外還送昂貴的禮物，巡視組成員還怎么好如實(shí)向上面匯報(bào)下面的問(wèn)題呢?此外如果巡視經(jīng)費(fèi)由下面來(lái)提供，下面就一定會(huì)產(chǎn)生一個(gè)強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)：好好利用這個(gè)機(jī)會(huì)，把巡視工作人員“陪好”、“招待好”。這樣的機(jī)會(huì)一旦被利用，利益沖突的程度就會(huì)嚴(yán)重化，就會(huì)變成赤裸裸的腐敗問(wèn)題以及無(wú)節(jié)制的浪費(fèi)問(wèn)題。該起巡視事件就是典型的例子。高昂巡視工作開(kāi)支的背后就是這種動(dòng)機(jī)在作祟。
基于前兩種沖突，一個(gè)直接的危害就是巡視制度監(jiān)督效果被部分抵消，甚至完全被消解了。在我國(guó)“權(quán)力過(guò)分集中”的現(xiàn)行體制下，巡視制度，這種自上而下的垂直監(jiān)督肩負(fù)著過(guò)高的監(jiān)督重?fù)?dān)，因?yàn)樗俏ㄒ荒軌虮容^有效地發(fā)揮出監(jiān)督效力的監(jiān)督制度。而僅僅一個(gè)經(jīng)費(fèi)保障來(lái)源問(wèn)題就可能使這個(gè)制度完全失靈，這是多么嚴(yán)重的后果!
在我國(guó)現(xiàn)行巡視制度的相關(guān)文件中，都沒(méi)有關(guān)于巡視經(jīng)費(fèi)保障的具體規(guī)定。這是現(xiàn)行巡視制度的一個(gè)很大的漏洞。正是因?yàn)闆](méi)有明確的規(guī)定，巡視就“約定俗成”地變成了該起案例這種模式，即由被巡視地區(qū)或單位負(fù)擔(dān)具體的巡視工作經(jīng)費(fèi)。
巡視工作，包括任何的監(jiān)督工作，成本其實(shí)都是很高昂的。即使中央和省兩級(jí)一時(shí)拿不出足夠的預(yù)算來(lái)負(fù)擔(dān)全部巡視制度成本，確實(shí)需要被巡視地方和單位負(fù)擔(dān)一部分，那也不能采用那樣“一對(duì)一”的方式，而應(yīng)通過(guò)別的方式，從下面收一些經(jīng)費(fèi)上來(lái)。也就是“收支兩條線”的方式，而不是“坐收坐支”的方式。修補(bǔ)的對(duì)策其實(shí)很簡(jiǎn)單，就是增加巡視工作經(jīng)費(fèi)保障條款。應(yīng)該明確規(guī)定，巡視工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)該由派出巡視組的上級(jí)通過(guò)全額財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)提供，同時(shí)應(yīng)嚴(yán)格禁止被巡視地區(qū)和單位給巡視組工作人員任何的利益，包括彌補(bǔ)工作經(jīng)費(fèi)的不足或給巡視組工作人員個(gè)人任何的禮品、款待、旅游、娛樂(lè)或其他任何好處。
當(dāng)然，不是在修補(bǔ)了巡視工作經(jīng)費(fèi)保障這個(gè)漏洞之后，巡視制度的預(yù)期效果就能完全發(fā)揮出來(lái)。實(shí)際情況也沒(méi)有這么簡(jiǎn)單。由于委托—代理關(guān)系復(fù)雜以及信息不對(duì)稱等原因，現(xiàn)行的巡視制度設(shè)計(jì)還不能保證它能發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)督效果。除了彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)保障規(guī)定的漏洞之外，還需要做以下三個(gè)方面的改進(jìn)。首要的一條就是要通過(guò)逐步推行巡視報(bào)告公開(kāi)，建立針對(duì)所有主體的問(wèn)責(zé)機(jī)制。公開(kāi)巡視報(bào)告會(huì)像審計(jì)報(bào)告公開(kāi)那樣對(duì)于提高相關(guān)各方的問(wèn)責(zé)水平產(chǎn)生奇效。其次，沒(méi)有人愿意干“得罪人”的工作，因此針對(duì)巡視工作人員建立切實(shí)有效的約束和激勵(lì)機(jī)制十分重要。最后，巡視工作人員的專業(yè)能力也是制約監(jiān)督效果的一個(gè)重要因素，因此建立巡視工作人員的能力培訓(xùn)機(jī)制也很必要。如果有加強(qiáng)和改進(jìn)巡視制度的機(jī)會(huì)或可能，增加這些措施對(duì)于發(fā)揮出巡視制度的全部潛力將有非常重要的作用。
(作者為北京航空航天大學(xué)教授、清華大學(xué)廉政與治理研究中心主任)
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