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如何看待垂直管理系統(tǒng)的腐敗
jianaisc.com?2011-10-11 16:35? 任建明 劉金程?來源:人民網(wǎng)-《人民論壇》    我來說兩句

中央與地方之間的適當(dāng)分工是現(xiàn)代政府治理的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。我國政府管理體制主要是以分級管理或?qū)俚毓芾頌榛A(chǔ)的,在實踐過程中采取“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制:上級主管部門負(fù)責(zé)管理業(yè)務(wù)“事權(quán)”,地方政府負(fù)責(zé)管理“人、財、物”,且納入同級紀(jì)檢部門和人大監(jiān)督。從1987年1月《海關(guān)法》頒布實施開始,海關(guān)系統(tǒng)率先正式確立了垂直管理體制。作為對地方政府公共管理職權(quán)范圍不斷擴張的回應(yīng),中央或省以下垂直管理不斷擴展,許多人都寄望垂直管理克服地方公共治理中的各類問題。

垂直管理體制改革利弊考

垂直管理體制的初衷是強化中央政府權(quán)威,既包括政令的執(zhí)行,也包括中央對地方的監(jiān)督。首先,強化中央政府的權(quán)威最明顯的意圖是確保政令暢通,提高行政效率。地方政府公共管理過程更多地受到本地利益影響,有時會帶來地方與中央、地方與地方之間的利益沖突。垂直管理可以幫助各系統(tǒng)擺脫屬地政府利益動機的干擾,從整個國家和社會的公共利益需求出發(fā)制定公共政策。其次,中央政府對公共事務(wù)的直接管理,意在減少垂管系統(tǒng)對屬地政府在“人、財、物”方面的依附,加強系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)督,從而防范與克制腐敗。垂直管理在促進行政效率方面的積極意義是不容質(zhì)疑的。從已有的實踐來看,前期改革的核心內(nèi)容之一是放權(quán)地方政府、激發(fā)市場活力。隨著地方政府之間發(fā)展競爭日益激烈,地方政府不斷“因地制宜”突破中央政府政策底線以謀求區(qū)域競爭優(yōu)勢。公共管理的區(qū)域差異過于懸殊而統(tǒng)一性不足,地方保護主義盛行必然導(dǎo)致市場分割和無序競爭,最后是公共利益和公共精神碎片化。在這種背景下,中央政府通過垂直管理回收公共權(quán)力與公共資源,重建統(tǒng)一的市場與秩序,整合社會資源服務(wù)于更廣泛的公共利益目標(biāo)。垂直管理有效克服了地方政府發(fā)展競爭中的權(quán)力摩擦與利益沖突,在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的條件下重新確定了中央與地方之間的合理分工。

但是,垂直管理體制卻不能保證公共權(quán)力規(guī)范、廉潔地運行。強化垂管系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的本意是以強化權(quán)力集中來克服權(quán)力運行過程中的偏差,包括腐敗問題。相對獨立的垂管系統(tǒng)排除了來自屬地政府的外部干擾,在系統(tǒng)內(nèi)部,下級公務(wù)人員對上級行政官員負(fù)責(zé),接受其監(jiān)督,直至最高行政長官對中央政府負(fù)責(zé)。紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)以派駐的形式對垂管系統(tǒng)特別是其領(lǐng)導(dǎo)者加以監(jiān)督。脫離了屬地黨委、政府、人大等部門的制約之后,垂管系統(tǒng)所面臨的監(jiān)督部門減少為系統(tǒng)內(nèi)上級部門和紀(jì)檢監(jiān)察駐派機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督。很顯然,垂直管理強化內(nèi)部監(jiān)督是以削弱外部監(jiān)督為代價的,其監(jiān)督制度設(shè)計的實質(zhì)是集中公共權(quán)力、排斥外在干預(yù)以實現(xiàn)更有力的內(nèi)部監(jiān)管。該思路背后不可避免地伴隨著這樣的風(fēng)險:權(quán)力集中并且封閉運行為腐敗與濫權(quán)提供了可能;單方面地強化內(nèi)部監(jiān)督而忽視了外部監(jiān)督對權(quán)力的制衡力量實質(zhì)上放寬了對公共權(quán)力的監(jiān)督與制約。

監(jiān)督缺陷導(dǎo)致腐敗頻發(fā)

因為垂直管理體制在權(quán)力監(jiān)督方面的先天缺陷,垂管系統(tǒng)各類腐敗案件時有發(fā)生。與一般貪腐案件相比,垂管系統(tǒng)的腐敗案件整體上表現(xiàn)如下特點:

第一,系統(tǒng)性集體腐敗。垂管系統(tǒng)內(nèi)部層層對上負(fù)責(zé),形成強勢領(lǐng)導(dǎo)與忠誠追隨者的利益集團。領(lǐng)導(dǎo)者的職業(yè)操守與價值取向?qū)φ麄€組織文化產(chǎn)生決定性的影響。如果系統(tǒng)內(nèi)主管官員涉及貪腐,往往上行下效。與其它系統(tǒng)個別腐敗分子“單打獨斗”不同,垂管系統(tǒng)往往出現(xiàn)一個腐敗官員帶動一個系統(tǒng)自上而下的集體腐敗。原鐵道部部長劉志軍在任時大權(quán)獨攬,培植了一批自己的親信。案發(fā)后,鐵路系統(tǒng)先后又有數(shù)位局級干部落馬。

第二,封閉的“獨立王國”里分贓。垂管系統(tǒng)對外相對封閉,通過發(fā)展附屬事業(yè)單位實現(xiàn)各類公共服務(wù)自給自足,盡量減少對其它行業(yè)系統(tǒng)的依賴。垂直管理體制賦予垂管系統(tǒng)權(quán)力運行的獨立地位,擺脫了黨委、政府、人大、政協(xié)的約束;一些部門還利用行業(yè)發(fā)展的專業(yè)性拓寬與外界之間的信息不對稱,規(guī)避新聞傳媒及社會輿論方面的監(jiān)督。垂管系統(tǒng)的封閉性排斥了橫向權(quán)力制約機制,內(nèi)部分贓式的腐敗便有機會大行其道。比如,河北省國稅局原副巡視員李兆昌,安排一家十幾人進入稅務(wù)系統(tǒng)上班,把國稅變成了“家天下”。

第三,腐敗潛伏期較長。因為垂管系統(tǒng)權(quán)力集中、封閉獨立,腐敗分子恣意濫權(quán)的行為往往不容易被外界察覺,而系統(tǒng)內(nèi)部既得利益集團結(jié)構(gòu)嚴(yán)密,內(nèi)部揭發(fā)的可能性也被大大降低。垂管系統(tǒng)的腐敗可以較長時間潛伏,最終養(yǎng)虎為患,給系統(tǒng)公共管理乃至整個社會的秩序帶來很大的沖擊。

概括起來,垂管系統(tǒng)的腐敗往往影響更為惡劣,偵破更為困難。其原因不外乎兩條,一是權(quán)力過于集中;二是獨立封閉,缺少外部監(jiān)督。

治理垂管系統(tǒng)腐敗的制度設(shè)計

治理垂直管理系統(tǒng)的腐敗就是要利用垂直管理的效率優(yōu)勢而避免其腐敗風(fēng)險,在不改變垂管系統(tǒng)獨立運行的前提下,探索克制垂管系統(tǒng)腐敗的制度機制。針對垂管系統(tǒng)腐敗的特點與體制根源,治理垂管系統(tǒng)腐敗的制度設(shè)計可以包括三個層面:

首要的是建立權(quán)力制衡機制。公共權(quán)力運行絕對化、集中化必然伴隨貪瀆腐敗的風(fēng)險,所以推行垂直管理的同時一定要加強權(quán)力的制約。垂直管理固然可以強化中央政府權(quán)威,改進行政效率,但是完全排斥外部監(jiān)督的做法顯然不可取。垂直管理系統(tǒng)公共權(quán)力可以擺脫地方政府的干擾,獨立運行以提高執(zhí)行的統(tǒng)一與效率,這與垂管系統(tǒng)接受屬地公共部門及社會橫向監(jiān)督并不矛盾。地方人大、政協(xié)可以通過民主監(jiān)督的形式約束垂管系統(tǒng);司法機構(gòu)在法制健全的前提下可以針對垂直管理系統(tǒng)的運行展開司法監(jiān)督,如德國在憲法中對中央垂直管理機構(gòu)的設(shè)置和人員管理作出了直接規(guī)定,垂直管理機構(gòu)在編制、經(jīng)費、人事等方面均受到法律的有力約束;NGO、新聞傳媒以及網(wǎng)絡(luò)輿論也可以監(jiān)督垂直管理系統(tǒng)的權(quán)力運行,不過這一途徑對信息來源依賴程度較高。

其次是建立信息公開機制。獨立運行并非注定伴隨腐敗,讓公共權(quán)力透明運行是防止腐敗的根本出路之一。如果可以明確垂直管理系統(tǒng)公共信息產(chǎn)權(quán),建立規(guī)范的信息公共制度,讓公共權(quán)力在透明的環(huán)境的獨立運行同樣也可以實現(xiàn)垂直管理系統(tǒng)的廉潔高效。信息公開的關(guān)鍵部分包括行政審批、涉及公共利益的重大決策(涉密的除外)、干部選拔任用、三公消費、公務(wù)員財產(chǎn)申報等相關(guān)信息的公開。

最后是改進監(jiān)督體制。這里主要是指紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革。相對于原有屬地管理(分級管理)體制,垂直管理的一個重要變化是將雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革為上級直接領(lǐng)導(dǎo)的單一領(lǐng)導(dǎo)體制。與之相對應(yīng)的,紀(jì)檢監(jiān)察組織在垂管系統(tǒng)的派駐機構(gòu)也應(yīng)該施行單一領(lǐng)導(dǎo),以垂直管理的紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)匹配海關(guān)、鐵路等垂管系統(tǒng)。建議以后僅設(shè)立中央和省(市、區(qū))兩級紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu),實行省(市、區(qū))以下垂直,省(市、區(qū))以下的紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu),無論是政府部門內(nèi)部的,還是下級政府的,都是派出機構(gòu),都按照派駐機構(gòu)改革的思路進行改革。紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)的“人、財、物、事”全部脫離駐在部門,確保紀(jì)檢監(jiān)察獨立的監(jiān)督地位,由同一個內(nèi)部同體監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠慨愺w監(jiān)督,實現(xiàn)公共權(quán)力的真正制約。

(作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授;清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后)注:本文為《人民論壇》雜志原創(chuàng)文章,網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)載請為作者署名并注明“來源:《人民論壇》雜志”字樣。書面轉(zhuǎn)載請聯(lián)系010-65363752或郵件至rmlt@rmlt.com.cn。

責(zé)任編輯:王秀欽
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