現(xiàn)在的基層矛盾發(fā)生呈現(xiàn)多元化、多類(lèi)型的特點(diǎn)，許多問(wèn)題不在基層政府權(quán)責(zé)范圍之內(nèi)。比如，一個(gè)退伍軍人因?yàn)樵诓筷?duì)受到處分而赴京上訪，一個(gè)農(nóng)民因?yàn)樵诔鞘兄尾∫鹕显L，一個(gè)農(nóng)民工在城市遭遇交通事故而上訪，等等，這些問(wèn)題都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣（市）政府既不了解也無(wú)權(quán)處理的，但上級(jí)卻把這些上訪的處理責(zé)任都推諉給基層政府。這樣的上級(jí)問(wèn)責(zé)顯然無(wú)法令基層信服。對(duì)基層來(lái)說(shuō)，這實(shí)際上是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“野蠻問(wèn)責(zé)”。當(dāng)然，在任何政府體系內(nèi)部，都既要有自上而下的問(wèn)責(zé)，也要有自下而上的問(wèn)責(zé)，但是，根本的問(wèn)責(zé)方向應(yīng)當(dāng)是自下而上的，是民眾對(duì)于政府的問(wèn)責(zé)?，F(xiàn)在的政府問(wèn)責(zé)體系顯然有些本末倒置。

偏差之六：認(rèn)為中國(guó)農(nóng)民素質(zhì)低，不能實(shí)行基層自治

實(shí)行基層自治需要群眾具有多高的素質(zhì)，難以說(shuō)清。現(xiàn)在很多基層干部依然強(qiáng)調(diào)農(nóng)民素質(zhì)低，不適合搞自治。兩百多年前美國(guó)就實(shí)行了基層自治，美國(guó)的民主政治制度就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。我們今天的民眾素質(zhì)，總不能說(shuō)還不如兩百多年前的美國(guó)。印度的經(jīng)驗(yàn)也同樣說(shuō)明問(wèn)題。當(dāng)然可以解釋說(shuō)國(guó)情不同，但是，需要承認(rèn)的是，無(wú)論國(guó)情怎樣不同，民眾需要更多的政治參與，政府需要更多地對(duì)民眾負(fù)責(zé)，這是歷史的大趨勢(shì)。中國(guó)農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)和參與能力，近30年來(lái)，出現(xiàn)了令人驚訝的提升，用一些官員的話說(shuō)：“現(xiàn)在的農(nóng)民太難領(lǐng)導(dǎo)了”、“太不聽(tīng)話了”，這本身就是實(shí)行自治的良好基礎(chǔ)。

有官員說(shuō)，村民自治搞了這么多年，農(nóng)村問(wèn)題依然很多，說(shuō)明自治不可行，有的甚至說(shuō)村民自治搞亂了農(nóng)村。這個(gè)問(wèn)題可以從兩個(gè)方面解釋?zhuān)阂环矫?，村民自治能解決的只是一部分問(wèn)題，也就是說(shuō)，不論村民自治搞得多么好，有一些問(wèn)題不是村民自治本身可以解決的；另一方面，村民自治本來(lái)可以解決更多問(wèn)題，但因?yàn)橥七M(jìn)得不好，所以出現(xiàn)了很多問(wèn)題。農(nóng)村中的許多問(wèn)題，不是基層自治本身帶來(lái)的，而是沒(méi)有真正推進(jìn)基層自治造成的?，F(xiàn)在，有兩個(gè)大問(wèn)題沒(méi)有解決，嚴(yán)重制約基層自治的健康發(fā)展。一個(gè)是村級(jí)自治組織與黨組織的關(guān)系沒(méi)有理順，當(dāng)然在文件口號(hào)中是理順了，但是實(shí)際生活中并沒(méi)有理順；一個(gè)是自治組織與政府的關(guān)系問(wèn)題沒(méi)有理順，哪些事務(wù)可以自治，哪些需要服從政府，法規(guī)制度界限都不清楚。這兩個(gè)問(wèn)題不解決，村民自治的基本制度框架就難以確立。還需要說(shuō)明的是，村民自治還不能等同于基層自治。如果歷史地看，或者從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，沒(méi)有什么基層自治是僅僅在村級(jí)層面就可以實(shí)現(xiàn)的，不能說(shuō)有了村民自治就有了基層自治。那么，基層自治應(yīng)該適合建立在哪一級(jí)，這個(gè)問(wèn)題需要在實(shí)踐中探索。中國(guó)的基層自治應(yīng)該更扎實(shí)、更有力、更快地向前推進(jìn)，而不是裹足不前。推進(jìn)基層自治的過(guò)程中肯定會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，但是，如果不推進(jìn)基層自治，肯定會(huì)出現(xiàn)更多、更大的問(wèn)題。

客觀地說(shuō)，改革以來(lái)，政府進(jìn)步很快，政府工作的規(guī)范化、透明度、責(zé)任心都迅速提高，但是，民眾的權(quán)利意識(shí)提升更快，對(duì)于政府工作的要求提升更快。這正是當(dāng)前很多問(wèn)題出現(xiàn)的基本原因。對(duì)于政府官員來(lái)說(shuō)，沒(méi)有別的選擇，就是更加努力地提升自己、更新觀念、改進(jìn)工作，以最大限度地適應(yīng)民眾的要求。

（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）