7月9日,財(cái)政部發(fā)布的關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革意見要求,在進(jìn)一步理順省與市、縣支出責(zé)任的基礎(chǔ)上,確定市、縣財(cái)政各自的支出范圍,市、縣不得要求對(duì)方分擔(dān)應(yīng)屬自身事權(quán)范圍內(nèi)的支出責(zé)任,同時(shí),在轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政預(yù)決算、資金往來、財(cái)政結(jié)算等方面,均由省級(jí)財(cái)政直接確定和直接下達(dá)。財(cái)政部稱,2012年底前,力爭全國除民族自治地區(qū)外,全面推進(jìn)這項(xiàng)財(cái)政改革。
應(yīng)該說,這是近年來在各省實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”或“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的基礎(chǔ)上,中央有關(guān)部門對(duì)各地探索的進(jìn)一步規(guī)范和推廣。從理論上講,它的實(shí)行對(duì)于完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,逐步提高縣級(jí)財(cái)政在省以下財(cái)力分配中的比重,探索建立縣鄉(xiāng)財(cái)政基本財(cái)力保障制度是有意義的。
然而,在現(xiàn)行體制的剛性和各種利益關(guān)系的制約下,這種財(cái)政單兵突進(jìn)式的改革,能否順利進(jìn)行并達(dá)到制度設(shè)計(jì)目標(biāo),我并不感到樂觀。在我看來,由于其改革的制度性目標(biāo)和制度性環(huán)境等制約因素,將決定這項(xiàng)改革的前景未必樂觀。
在財(cái)政上實(shí)行“省管縣”改革的制度背景是現(xiàn)行的“市管縣”體制。“市管縣”體制決定有關(guān)縣域發(fā)展的大部分經(jīng)濟(jì)、社會(huì)決策權(quán)歸地級(jí)市所有,直接影響到縣級(jí)行政的效能和創(chuàng)新能力。因此,在一些新建省市中,就沒有地市這一級(jí),實(shí)行“省管縣”,一些具有改革意識(shí)的省也實(shí)行了內(nèi)容大體相同的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”式改革。事實(shí)卻表明,在還存在地級(jí)市的行政框架下,通過簡單的行政分權(quán),不僅不能解決市對(duì)縣的影響力,反而產(chǎn)生了一系列新矛盾。
比如,在某些經(jīng)濟(jì)較發(fā)展的地級(jí)市,在“市管縣”體制下,市對(duì)縣是有財(cái)力支持的。因“省管縣”后,市級(jí)財(cái)政就認(rèn)為再?zèng)]有責(zé)任了。因此,在某些財(cái)政配套資金問題上,原由市級(jí)財(cái)經(jīng)配套的部分,卻由于管理體制的改變而不能到位,反而加重了一些縣級(jí)財(cái)政的困難。
再比如,“市管縣”體制不僅僅是財(cái)權(quán)問題,干部人事權(quán)是“市管縣”的最重要內(nèi)容。按照目前干部管理體制,地市級(jí)黨委直接領(lǐng)導(dǎo)縣級(jí)黨委,在一些實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的地區(qū),無論行政權(quán)力如何改革,官員的任免權(quán)還牢牢掌握在上級(jí)黨委。這就決定縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不會(huì)有任何抵觸市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)意志的可能。面對(duì)市一級(jí)的政績工程,縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也只有盡力而為之。
還比如,“市管縣”體制下形成的工商、稅務(wù)、土地、金融等垂直部門的地位,因縣級(jí)擴(kuò)權(quán)而變得更為復(fù)雜;其他職能部門也因與市管理脫鉤變得無所適從。它們名義上要對(duì)省直屬相關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),實(shí)際上還要聽命于地市的指令。
也就是說,要解決目前“市管縣”所存在的困境,如果只是在省、市、縣三者的職權(quán)關(guān)系上改革,是很難取得真正成效的。更何況現(xiàn)在只是財(cái)政方面的改革,而不是綜合性的改革。在我看來,要突破縣政困境,為發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)提供動(dòng)力,需要有新的改革思維,需要有體制性的突破。這個(gè)突破就是縣政的綜合改革。
我所主張的縣政綜合改革與“省管縣”雖然在擴(kuò)權(quán)方面是一致的,但在最終的體制性目標(biāo)上則不相同。我所主張的縣政綜合改革應(yīng)根據(jù)法律所獲得的自治地位而進(jìn)行,但目前各地實(shí)行的“省管縣”只是來源于省的授權(quán)。在這種意義上,“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“縣政綜合改革”分屬行政性分權(quán)和法治性分權(quán)。如果說,行政性分權(quán)所解決的是中央與地方的關(guān)系問題,且可以把縣政綜合改革作為縣政改革的基本目標(biāo)的話,那么,法治性分權(quán)則要解決政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力來源問題。就目前中國的縣政狀況而言,法治性分權(quán)的主要目標(biāo),是要通過政治體制改革,建立一整套干部管理制度中地方領(lǐng)導(dǎo)人的激勵(lì)體制,并解決個(gè)人選擇問題。當(dāng)然,財(cái)政改革在縣政綜合改革中具有十分重要的位置,只是它不僅僅要解決“省管”還是“市管”的問題,而且要建立在法治分權(quán)基礎(chǔ)上的地方公共財(cái)政。
(作者系中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村社會(huì)問題研究中心主任、教授)
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