《國務院關于新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》于9月4日全文公布。這是一份重要的文件，它在三個方面?zhèn)鬟_了積極信息，即統(tǒng)一的社會政策、中央財政出資、重視養(yǎng)老。從公共政策的角度來看，這些都是重要的政策進步。
首先，建立新型農村養(yǎng)老保險制度(新農保)，是一項非常重要的基礎工程。這個制度建設起來以后，將與農村地區(qū)的新型農村合作醫(yī)療制度(新農合)以及義務教育制度一起，成為農村地區(qū)福利制度的三大支柱，分別保障農民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、少有所教。此項制度的中遠期目標，是為農村地區(qū)構建統(tǒng)一的福利體系，提供平均化的公共服務。它的遠景目標，當然是打破城鄉(xiāng)差別、建設全覆蓋式的國民福利體系。
其次，要建設統(tǒng)一的國民福利體系，核心環(huán)節(jié)之一是中央財政出資。國務院《指導意見》中規(guī)定：“中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎養(yǎng)老金標準給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助?！边^去在基礎教育問題上，財政重心過低導致教育不公平，是嚴重的教訓。而新農保制度以高重心和高統(tǒng)籌為開端，顯然有進步。
另外，長期以來，政府財政支出的大項是經濟建設項目，另外一個大項是政府本身的開支，用于民生福利的社會開支所占比例很小。這種倒掛現(xiàn)象，使我們的公共財政開支“很難看”，不登大雅之堂，難以接受公開檢驗。從中央政府開始，各級政府的公共財政開支要向“社會開支”方向轉移，這是構建服務型政府的必要前提。
再次，新農保制度的建設，表明養(yǎng)老問題在政府政策議程中的重要性有提升。中國已進入老齡化社會，成為所謂“銀發(fā)國家”。建設養(yǎng)老福利制度，不是未雨綢繆，而是亡羊補牢。在社會轉型、人口流動以及獨生子女時代到來等多種復雜因素的交織作用下，養(yǎng)老問題早已是嚴重的家庭憂慮與最大的社會問題之一，并同時與貧困問題(包括農村貧困和城市貧困)、社會公平問題等等交織在一起。農村的空巢老人，是最脆弱的社會群體之一，他們的生活境況，與整體經濟的持續(xù)高速發(fā)展，構成尖銳反差。進一步說，老年一代可以同時在三個角度上折射出社會公平與社會和諧的狀況。一是年輕一代與年老一代之間的代際關系是否和諧與相互支撐，一是農村老人與城市老人是否平等，再就是老年人群體內部的社會差異，即因為財富、權力、地位差異而帶來的晚年生活差異。由此可見，養(yǎng)老制度，特別是為農村與貧困地區(qū)建立養(yǎng)老制度，是社會公平的最重要的保障措施。
養(yǎng)老問題不論在城市還是在農村，不論在中國還是在外國，都是很大的問題。因此，新農保制度建設必然是長線工程。國務院的《指導意見》做了兩個階段的部署，先是在百分之十的縣、市、旗地區(qū)開展試點，至2020年前覆蓋全部農村適齡人口。試點工作的原則是“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”?？偟膩碚f，這是根據實際，先從低水平起步，不急于求成。這些原則，應該說是合理的，可以理解的。
新農保制度建設要成功，要使農民得到實惠，有賴于各級政府的執(zhí)行效率、服務意識與廉潔行政。與此同時，制度與政策的變化，還會帶來各種各樣的相關影響。注意并考察新農保制度可能帶來哪些方面的變化，不僅是有趣的，而且是重要的。
一個方面是農民與土地的關系。社會福利與社會保障的提供，將使農民逐漸演化為居民，與土地的關系則逐步剝離或切割開來。那么這會不會給征地賠償額的計算或者土地流轉價格的計算帶來變化？如果真有變化，它將有利于化解過去難以解決的土地糾紛嗎？還是會帶來新的問題？這里的重點是，怎樣充分認識一項制度的“外溢效果”中那些好的部分，并發(fā)展出新的政策工具，同時避免壞的部分。比如說，在征地或土地流轉中，將土地價值轉化為長遠的養(yǎng)老保障，是否有利于避免糾紛，也避免中間環(huán)節(jié)的腐?。磕懿荒芾眠@個制度，更好地保障“外嫁女”權益？等等。
另外一個方面是農民與村委會的關系。如果養(yǎng)老是一項重要利益，而這個利益由個人繳費、集體繳費以及政府資金(包括中央財政和地方財政)三個部分構成，那么村委會對于農民的重要性會相對降低。農民如果關心養(yǎng)老基金的構成與運行狀況，本質上已經越出了“基層民主”，也就是越出了村村分立、各自為政的 “地域民主”范疇，而進入“基金的民主管理”，也就是“領域民主”的范疇。如果農民在參與公共事務方面的能力和積極性因此而有提高，這將是非常值得期待的變化。
最后一個方面是基層政府的治理模式。國務院的《指導意見》中，要求地方政府將原有的各項保障制度加以整合，與新農保妥善銜接。還可以想見，隨著新農保的普及，龐大規(guī)模的養(yǎng)老金會對政府的管理構成壓力，它要求新的管理流程、新的專業(yè)技能與新的服務項目，還要求新的風險防范與權力監(jiān)督。通過民生保障環(huán)節(jié)，加快地方政府轉型，也是新農保制度值得期待的重要方面。(作者系中山大學政治與公共事務管理學院教授)
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