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“城中村”改造中的土地制度創(chuàng)新可以成為解決流動(dòng)人口住房問題的新思路。 / 本報(bào)記者 鄺陽升 攝

在有效改造基礎(chǔ)設(shè)施、城市面貌，并全面提升城中村地段公共服務(wù)水平的基礎(chǔ)上，繼續(xù)發(fā)揮“城中村”地段為城市低收入階層和外來流動(dòng)人口提供廉價(jià)優(yōu)質(zhì)住房的作用，最終建立政府、原土地權(quán)利人、外來人口、乃至地產(chǎn)開發(fā)商多方的利益均衡。

今年以來，戶籍制度改革被政府提上重要日程。日前，國務(wù)院發(fā)展研究中心提出戶籍改革新思路：高門檻一次性—低門檻漸進(jìn)式。國家發(fā)改委也提出將在全國逐步實(shí)行居住證制度。這些思路和措施，如果能夠得到有效實(shí)施，顯然有助于我國大量農(nóng)村流動(dòng)人口從農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，有助于城市化過程健康發(fā)展。戶籍制度改革中最難解決的問題是流動(dòng)人口的住房問題。尤其是目前房價(jià)水平使絕大部分流動(dòng)人口在城市購房定居基本上成為天方夜譚；而另一方面，依靠地方政府大規(guī)模提供廉租房和公租房給高達(dá)兩億的流動(dòng)人口也幾乎不可能。怎么辦？“城中村”改造中的土地制度創(chuàng)新可以成為解決流動(dòng)人口住房問題的新思路。

一個(gè)思路是在城中村改造中借鑒美國、日本、中國臺(tái)灣等的土地“增值溢價(jià)捕獲”、“區(qū)段征收”、“市地重劃”等各種成功經(jīng)驗(yàn)，為城中村改造提供新的政策工具，在有效改造基礎(chǔ)設(shè)施、城市面貌，并全面提升城中村地段公共服務(wù)水平的基礎(chǔ)上，繼續(xù)發(fā)揮“城中村”地段為城市低收入階層和外來流動(dòng)人口提供廉價(jià)優(yōu)質(zhì)住房的作用，最終建立政府、原土地權(quán)利人，外來人口、乃至地產(chǎn)開發(fā)商多方的利益均衡。

所謂“區(qū)段征收”，是指政府征收一定區(qū)域內(nèi)的土地并重新加以規(guī)劃整理后，除政府留下一部分土地用作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一部分公開拍賣以償還開發(fā)費(fèi)用外，其余建設(shè)用地的使用權(quán)和開發(fā)權(quán)返還給原土地權(quán)利人；而“市地重劃”，是根據(jù)城市發(fā)展趨勢將部分城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)、或城鄉(xiāng)結(jié)合部及邊緣地區(qū)雜亂不規(guī)則的地塊和畸零細(xì)碎、不合經(jīng)濟(jì)使用的地塊依據(jù)法令加以重新整理，交換分合，并配合公共設(shè)施，改善道路、公園、廣場、河川等，使各幅土地成為大小適宜，形式方正，具備一定規(guī)格的地塊，然后再分配予原土地權(quán)利人。上述手段，可以促使城市土地得到更經(jīng)濟(jì)合理的利用，進(jìn)而形成井然有序的都市。我國臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)表明，這些措施可以成功地解決政府公共建設(shè)的補(bǔ)償難題，土地權(quán)利人亦可獲得原地補(bǔ)償，享有公共設(shè)施完善、生活質(zhì)量提升、土地增值等多重開發(fā)利益，公私各蒙其利。

進(jìn)一步說明下臺(tái)灣的模式。假設(shè)某個(gè)地塊的城中村有100畝土地，有200戶原住村民，每家有一片宅基地。政府在城中村改造過程中，可以直接與村集體以及村民進(jìn)行談判，要求對(duì)方無償給出部分土地，比如45畝土地交給政府，政府就可以開始“區(qū)段征收”、“市地重劃”的操作。比如，在政府拿走的45畝土地中，可以用30畝土地用作城中村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，剩下的15畝公開拍賣以償還基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)費(fèi)用。如是，政府可以不用另外開支，就實(shí)現(xiàn)了城中村的基礎(chǔ)設(shè)施改造和市容改善。

上述模式中，村集體和村民之所以愿意無償交給政府45畝土地，是因?yàn)槭Ｏ碌?5畝土地雖然在這個(gè)過程中也被轉(zhuǎn)為國有土地，但政府把這55畝土地的開發(fā)權(quán)交給了村集體和村民，并以后者為主導(dǎo)，配合開發(fā)商、銀行等機(jī)構(gòu)進(jìn)行再開發(fā)。而村集體及村民所獲得的這55畝土地的價(jià)值，由于兩個(gè)原因，會(huì)超過原來未改造前100畝土地的價(jià)值。首先，正是因?yàn)檎M(jìn)行了前述的基礎(chǔ)設(shè)施改造，大大提高了這50畝土地的價(jià)值；其次，在城中村改造的過程中，政府可以通過城市規(guī)劃手段，適當(dāng)提高這個(gè)地段的容積率，比如這55畝土地的開發(fā)中，可以建設(shè)高層住宅，而不是原來城中村的低層住宅，這必然進(jìn)一步提升這55畝地段的價(jià)值。與此同時(shí)，政府完全可以要求這些城中村居民在重新開發(fā)他們所獲得的55畝地時(shí)，不能建設(shè)商品房，而只能建設(shè)面向廣大低收入群體的出租房。這樣，就可以在城市規(guī)劃限制的基礎(chǔ)上，通過市場機(jī)制、而不是政府提供的方式，有效解決城市低收入人口和外來流動(dòng)人口的居住問題。一旦這種改造模式獲得政府認(rèn)可，在城中村推廣，城市出租房的供給就會(huì)增加，房租租金也完全可以下降到政府直接供應(yīng)廉租房的房租水平。地方政府也就不需再大規(guī)模地進(jìn)行廉租房或者公租房建設(shè)了。

總體來看，通過上述方式進(jìn)行城中村基礎(chǔ)設(shè)施改造，可以大大提高被改造地段的土地價(jià)值，而這個(gè)新增的附加值部分就可以在地方政府、城中村原有權(quán)利所有人之間合理分配，從而形成一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“帕累托改進(jìn)”，特別是城中村原有土地權(quán)利人即使放棄了其部分土地用于基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)和政府拍賣，其剩余土地的價(jià)值還是高于未改造前的全部土地價(jià)值。比如，在上述案例中村民獲得的55畝土地上蓋好出租屋后可以在原有200戶農(nóng)民之間進(jìn)行平均分配，每戶就可能獲得多套出租屋，農(nóng)民獲得了可以形成未來穩(wěn)定收入的資產(chǎn)。城中村村民將會(huì)非常歡迎這種改造模式，不僅不會(huì)阻礙政府拆遷，而且會(huì)大力配合，這樣就使得城中村的改造速度大大加快，不僅可以大大提升本地經(jīng)濟(jì)增長速度，而且可以大大減少社會(huì)矛盾。

更有意思的是，由于城中村改造中政府可限定房屋開發(fā)只能用于出租房建設(shè)，并通過提高容積率增加了出租房屋供給，這就在很大程度上保障甚至改善了城市低收入人群和外來流動(dòng)人口的居住情況。特別通過上述市場機(jī)制為外來人口提供較為便宜的住房，也為未來的戶籍制度改革突破創(chuàng)造了條件。比如，政府可以考慮在這些小區(qū)附近增設(shè)一些公立學(xué)校，吸收外來流動(dòng)人口子女入學(xué)。當(dāng)流動(dòng)人口的住房和子女就學(xué)問題解決后，城市的戶籍制度改革也就實(shí)現(xiàn)了突破。

在上述模式下，政府一方面不用直接投入城中村基礎(chǔ)設(shè)施改造，而且可以在城中村改造過程中抽取一些與土地開發(fā)，房地產(chǎn)建設(shè)相關(guān)的稅費(fèi)，當(dāng)這些改造完成，全部土地都變成國有土地后，農(nóng)民在那55畝留用土地上開發(fā)的住宅也就變成大產(chǎn)權(quán)，地方政府完全可以通過征收出租屋管理費(fèi)或所得稅，或者在未來征收物業(yè)稅，而擁有多套出租屋的城中村的村民由于獲得了多套房屋大產(chǎn)權(quán)，繳稅并不是什么困難的事情。如是，政府就可以逐漸從依靠土地出讓金的城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)向依靠物業(yè)稅的城市發(fā)展模式。從中央政策來看，以物業(yè)稅作為城市建設(shè)開發(fā)主體稅收的模式，是我國未來地方財(cái)政改革的發(fā)展方向，但在此之前，產(chǎn)權(quán)問題須得到法律的明確。從城中村改造開始推行物業(yè)稅征收，也許就是實(shí)現(xiàn)這種上述改革目標(biāo)的一個(gè)關(guān)鍵突破口。

（作者系中國人民大學(xué)教授、芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）