12月20日，溫家寶總理簽署國務(wù)院令，公布修訂后的《發(fā)票管理辦法》，該辦法將于2011年2月1日起施行。這次修改改了什么？首先是對虛開發(fā)票的違法行為作了進一步細(xì)化，增強可操作性，將“任何單位和個人為他人、為自己、讓他人為自己或者介紹他人開具與實際經(jīng)營業(yè)務(wù)情況不符的發(fā)票”都定義為虛開發(fā)票；其次，還加大了對虛開發(fā)票的打擊力度，將原先的罰款上限由5萬元提高為50萬元。最后，在增加打擊力度的同時，也簡化了發(fā)票領(lǐng)購程序，用官方的話語來說就是“從正面引導(dǎo)納稅人合法使用發(fā)票，拒用假發(fā)票”。
為什么要從嚴(yán)打擊違法使用發(fā)票現(xiàn)象？一個最為直接的原因是目前違法使用發(fā)票的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。是的，手機短信、電子郵件和路邊小廣告中到處都可見“提供發(fā)票”字樣的信息。制作、兜售和使用假發(fā)票的現(xiàn)象幾乎已經(jīng)達到了“防不勝防”的地步。我們不妨再追問一下，為何要使用假發(fā)票？一個最為根本的原因是，發(fā)票在當(dāng)下并不僅僅是作為一個收付款的購物憑證，更是一個納稅憑證。當(dāng)生產(chǎn)經(jīng)營者使用假發(fā)票時，意味著國家的稅源流失。當(dāng)違法使用發(fā)票的情況愈加嚴(yán)重時，也就是國家稅源受到嚴(yán)重威脅時。基于這種考慮，政府修改管理辦法，提高罰款上限也就不難理解了。
中國自古以來就有發(fā)票，但是不同時代發(fā)票所承載的功能并不一致。在1949年以前，發(fā)票的主要功能是錢物流轉(zhuǎn)時的憑證。據(jù)考證，“發(fā)票”最初的意義僅僅是商家發(fā)放貨物的憑證，與此相對，還有專門用以收取貨物的“提貨單”，支取銀錢的“收據(jù)”。有的商家甚至還專門刻制“發(fā)貨圖章，不作別用”等圖章蓋在票面上。既然發(fā)票種類如此繁多，這意味著發(fā)票的制作都是歸于商家，而不是國家強制性的規(guī)定。
現(xiàn)在的發(fā)票制度始于1950年5月，當(dāng)時的東北人民政府稅務(wù)局制定和下發(fā)了新中國第一部《賬簿與發(fā)貨票暫時管理辦法》，規(guī)定了應(yīng)按稅務(wù)機關(guān)規(guī)定的格式統(tǒng)一印制發(fā)票，買貨人應(yīng)向賣主索取發(fā)票，商家必須開給發(fā)票的重要原則。隨后在1951年6月，全國第一次直接稅的業(yè)務(wù)會上，稅務(wù)總局對全國做出了一個明確規(guī)定，建票范圍無論是行商、坐商，還是攤販必須建立和使用統(tǒng)一發(fā)票。為了減少逃稅和防止漏洞，發(fā)票由業(yè)戶自定格式交稅務(wù)局統(tǒng)一印制，一些發(fā)達地區(qū)還成立了“同業(yè)公會”配合稅務(wù)機關(guān)管理本行業(yè)，從此發(fā)票不僅僅是承載錢物流轉(zhuǎn)的憑證功能，更是成為一個納稅憑證。既然納稅是企業(yè)對國家所要盡的義務(wù)，那么發(fā)票也不再是由商家自己制作，而是受到公權(quán)力的全方位干預(yù)。按照現(xiàn)行的《發(fā)票管理辦法》，從發(fā)票的印制、領(lǐng)購、開具、取得、保管、繳銷等一系列環(huán)節(jié)都處在國家公權(quán)力機構(gòu)的嚴(yán)密監(jiān)控下。發(fā)票由國家統(tǒng)一開具，從此發(fā)票將錢物流轉(zhuǎn)憑證和納稅憑證集于一身。這樣做的好處是明顯的，今后任何企業(yè)的經(jīng)營行為都受到了國家的控制，那也就意味著偷稅漏稅等行為再也無法繼續(xù)。不過“道高一尺、魔高一丈”，在國家壟斷發(fā)票之后，商家為了少繳稅收，也就不再隨意開具由國家統(tǒng)一出具的發(fā)票，而是由自己做主開具收據(jù)。發(fā)票是由國家壟斷，但是法律并不禁止收據(jù)在市場上的流行。從此之后，發(fā)票在當(dāng)下僅僅是一個納稅憑證，而不具有了錢物流轉(zhuǎn)的憑證功能。
同時，當(dāng)發(fā)票具有納稅憑證的功能后，企業(yè)為了少繳稅，虛開發(fā)票或者假發(fā)票就成為了不少商家逃避稅收的一個手段。畢竟稅務(wù)局的工作人員人數(shù)和精力有限，不可能針對所有企業(yè)的每筆收入都進行細(xì)細(xì)查究，這樣一來，買賣發(fā)票等行為就流行開來。如果當(dāng)下發(fā)票制度的設(shè)計者知道這個原本是為了控制稅源的工具已成為了企業(yè)逃稅的工具，他會作何感想？
世界各國都有發(fā)票，但是像中國這樣由政府一手包辦的發(fā)票管理模式則是舉世罕見。在絕大多數(shù)的國家，發(fā)票都是由商家自行開具，發(fā)票只是商家和消費者之間貨物或者服務(wù)流轉(zhuǎn)的憑證，而非納稅的憑證。商家的納稅依據(jù)，則是由商家所提供的會計賬簿進行確定。初看起來由國家統(tǒng)一印制發(fā)票是可以解決稅源問題，但是實際的效果則是：發(fā)票成了商家偷逃稅的合法工具——市場上普遍存在的買賣發(fā)票現(xiàn)象就是明證。
為了打擊這種違法使用發(fā)票的行為，投入諸多立法成本——制定相關(guān)法律法規(guī)、發(fā)票印制成本和執(zhí)法檢查，但是巨額投入只是增加了合法商家的納稅成本，其余收效卻并不明顯，總是會有不少商家會鋌而走險使用假發(fā)票，且使用范圍會越來越廣。為何？是商家太唯利是圖還是敵人太狡猾？在我看來，都不是。假發(fā)票泛濫成災(zāi)的根源還在于當(dāng)下發(fā)票制度的邏輯錯位：將發(fā)票視為是解決稅收的監(jiān)控工具是最為根本的原因。發(fā)票不能，也無法解決稅收的稅入憑證，它只能承擔(dān)一個錢物流轉(zhuǎn)憑證的功能而已。
而且，將虛開發(fā)票在法律上單獨處罰，在我看來也是有疑問的，虛開發(fā)票的目的是為了偷逃稅收，那么對商家的處罰應(yīng)該是以偷稅漏稅論處，違法使用發(fā)票本身并不應(yīng)該成為行政處罰或者刑事處罰的原因。當(dāng)我們抱怨目前市場上存在諸多違法使用發(fā)票的行為時，我們可以反問一句，如果我們?nèi)∠麌医y(tǒng)一的發(fā)票制度，讓發(fā)票回歸本源功能，那不就不存在違法使用發(fā)票的行為了嗎？
至于取消發(fā)票制度之后國家該如何征稅？這并不難，看看世界上絕大多數(shù)國家如何征稅，我們應(yīng)該可以獲得不少啟發(fā)，依葫蘆畫瓢即可。
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