從形式上看，中央出臺(tái)《綱要》是提高黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化、體系化建設(shè)本身的需要；從實(shí)質(zhì)上看，則是提高黨的執(zhí)政能力、建設(shè)法治中國(guó)的需要。

十八屆三中全會(huì)提出，緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革。黨怎么實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政？首先必須完善“國(guó)法”，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，并以法治作為治國(guó)理政的基本方式；其次還要健全“黨規(guī)”，以黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的組織和黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)，以及對(duì)黨組織、黨員的管理?；诖耍醒朐谌腥珪?huì)結(jié)束半月之際，即發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》。

通覽《綱要》，無(wú)論是制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》，還是修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、制定《人才工作條例》；無(wú)論是研究制定《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件辦理工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例》、《地方黨委決策程序規(guī)定》，修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，還是完善領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度、領(lǐng)導(dǎo)干部住房、辦公用房、用車、工作人員配備、醫(yī)療、休假休息、交通、安全警衛(wèi)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制度……未來(lái)5年黨內(nèi)立法規(guī)劃的目標(biāo)，都指向改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，深化干部人事制度改革、建設(shè)高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊(duì)伍，完善黨的民主集中制建設(shè)、加快構(gòu)建黨內(nèi)民主制度體系，依法依規(guī)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。一句話，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的執(zhí)政能力。

新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，中央和中央部門雖制定了一大批黨內(nèi)法規(guī)，但是，由于立法沒(méi)有整體規(guī)劃，缺乏頂層設(shè)計(jì)，黨內(nèi)法規(guī)存在“碎片化”現(xiàn)象：許多領(lǐng)域或是缺少必要的基礎(chǔ)主干性的法規(guī)，或是缺少配套性法規(guī)，或是某些法規(guī)存在著重復(fù)甚至沖突的情形。盡管經(jīng)過(guò)近年來(lái)的法規(guī)清理，這些問(wèn)題得到部分解決，但是如果不抓緊推出黨內(nèi)尤其是中央黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃或規(guī)劃綱要，這些問(wèn)題不可能得到根本解決，即使舊的問(wèn)題得到解決，新的問(wèn)題還會(huì)不斷產(chǎn)生。

從形式上看，中央出臺(tái)《綱要》是提高黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化、體系化建設(shè)本身的需要；從實(shí)質(zhì)上看，則是提高黨的執(zhí)政能力、建設(shè)法治中國(guó)的需要。提高黨的執(zhí)政能力不僅需要黨的“廉”，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，而且需要黨的“能”，選拔能干事、善干事、有真才實(shí)學(xué)的黨內(nèi)精英來(lái)執(zhí)掌公權(quán)力。而“廉”和“能”，均必須有嚴(yán)格完備的黨內(nèi)法規(guī)體系保障。至于建設(shè)法治中國(guó)，則不能不特別注重解決執(zhí)政黨依法執(zhí)政的問(wèn)題。依法執(zhí)政不僅要有完善的國(guó)法體系，而且必須有健全的黨內(nèi)法規(guī)體系，特別是中央黨內(nèi)法規(guī)體系。

中央這次發(fā)布的《綱要》，很好地貫徹了新一屆黨的領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求，充分體現(xiàn)了加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的理念，凸顯了我們黨不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革、堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端、構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型的堅(jiān)定決心?？梢灶A(yù)期，《綱要》不僅將對(duì)提高黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化、體系化建設(shè)發(fā)揮重要作用，而且將對(duì)完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，發(fā)揮其他機(jī)制不可替代的重要作用。

（作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授）