自去年以來(lái)，暴力恐怖勢(shì)力相繼在我國(guó)北京、昆明等地實(shí)施嚴(yán)重暴力恐怖犯罪，并以不特定的社會(huì)公眾為侵害對(duì)象。應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的反恐形勢(shì)，需要站在全國(guó)的高度，對(duì)預(yù)防和打擊恐怖活動(dòng)統(tǒng)籌立法。

習(xí)近平總書(shū)記在新疆考察時(shí)指出，要建立健全反恐工作格局，完善反恐工作體系，堅(jiān)持專(zhuān)群結(jié)合。在這一過(guò)程中，法律扮演著不可或缺的角色。這一方面是由于在一個(gè)法治社會(huì)，對(duì)任何制造恐怖事件的個(gè)人和團(tuán)體，都需要?jiǎng)佑眯谭ㄓ枰詰椭?，以確保正義的實(shí)現(xiàn)；另一方面，刑法本身可以發(fā)揮預(yù)防作用，不僅對(duì)恐怖分子有特殊預(yù)防作用，對(duì)社會(huì)上有可能去從事恐怖犯罪者也起到一般預(yù)防，而刑法通過(guò)適當(dāng)?shù)奶崆敖槿?，及時(shí)發(fā)現(xiàn)恐怖組織和活動(dòng)，更能防止恐怖活動(dòng)的進(jìn)一步發(fā)生。

統(tǒng)籌立法的關(guān)鍵，在于改變目前分散的、碎片化的立法現(xiàn)狀。我國(guó)除了2011年通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問(wèn)題的決定》這樣一個(gè)綱要性立法文件外，尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的反恐法。發(fā)揮反恐職能的法律條款散見(jiàn)于眾多的法律、法規(guī)和部門(mén)規(guī)章之中，例如，涉及反恐工作機(jī)制的有武裝警察法等，涉及應(yīng)急處置的有突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等，涉及制裁的有刑法、刑事訴訟法等，涉及恢復(fù)和重建的有國(guó)家賠償法、民法通則等。然而，上述法律中的反恐內(nèi)容并未能包含反恐工作的全部問(wèn)題，難以為反恐工作提供完備而有針對(duì)性的立法保障。

因此，制定一部統(tǒng)一的、完整的反恐法，勢(shì)在必行。反恐工作包括組織、預(yù)防、處置、制裁和恢復(fù)等多項(xiàng)內(nèi)容，涉及的社會(huì)關(guān)系復(fù)雜，面臨的難點(diǎn)多，涉法性也越來(lái)越強(qiáng)，這些問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起，僅僅依靠傳統(tǒng)的某一部門(mén)法或某幾個(gè)部門(mén)法來(lái)調(diào)整，或是依據(jù)有關(guān)文件或預(yù)案是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。只有制定專(zhuān)門(mén)的反恐法，才能依法反恐，在法治的框架內(nèi)開(kāi)展相應(yīng)的應(yīng)急處置、善后恢復(fù)等工作。

反恐立法屬于國(guó)家事權(quán)，按照立法法的要求，立法權(quán)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)。在國(guó)家反恐立法出臺(tái)后，地方可以根據(jù)具體情況制定地方性法規(guī)來(lái)具體落實(shí)和實(shí)施反恐法。同時(shí)，立法過(guò)程中也應(yīng)重視法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)，包括如何使反恐法與相關(guān)法律在形式和內(nèi)容上有效銜接，在遇到個(gè)別難以回避、確實(shí)存在交叉和矛盾的問(wèn)題時(shí)，需要立足憲法、運(yùn)用好立法技術(shù)，按照上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于先法的思路來(lái)妥善作出處理。

反恐也離不開(kāi)國(guó)際合作，而高度重視反恐工作并將其納入法治軌道，已成為國(guó)際社會(huì)的普遍共識(shí)。2001年“9·11”事件后，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)相繼通過(guò)了關(guān)于反恐的若干決議，越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)，通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法來(lái)促進(jìn)反恐工作的開(kāi)展，許多國(guó)家的反恐法都規(guī)定不得將恐怖活動(dòng)犯罪視為政治犯罪，不得授予恐怖分子以難民資格或不得對(duì)恐怖分子進(jìn)行政治庇護(hù)。制定一部專(zhuān)門(mén)的反恐法，有利于對(duì)恐怖分子的抓捕和引渡，同時(shí)對(duì)國(guó)外移民機(jī)構(gòu)發(fā)出明確警示，防止其將刑事犯罪與民族、宗教問(wèn)題相混淆。

恐怖主義活動(dòng)具有殘暴性、突發(fā)性、隱蔽性和不可預(yù)測(cè)性的特點(diǎn)，發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、侵害對(duì)象都難以預(yù)測(cè)。因此，反恐立法的過(guò)程也是對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行優(yōu)化、整合的過(guò)程，是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的必要之舉。同時(shí)，在國(guó)際社會(huì)強(qiáng)調(diào)充分保障人權(quán)的政治環(huán)境下，既要確保嚴(yán)厲打擊恐怖主義，又要做到充分保障人權(quán)，嚴(yán)格控制對(duì)公民和社會(huì)權(quán)利的限制，建立相應(yīng)的監(jiān)督、救濟(jì)和補(bǔ)償機(jī)制，這需要我國(guó)在反恐立法中慎重作出平衡。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員、刑法室主任）