正在召開(kāi)的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議,審議了立法法修正案草案。草案中規(guī)定,地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增加其義務(wù),引發(fā)各界關(guān)注。這意味著,一些限行、限購(gòu)、限貸等地方限制性行政手段,今后將不能再“任性”。(12月28日《解放日?qǐng)?bào)》)

近些年來(lái),從車輛限行常態(tài)化到房地產(chǎn)限購(gòu)、限貸,地方政府的限制性行政手段越來(lái)越多。對(duì)此,坊間有兩種截然不同的看法:很多專家認(rèn)為限行、限購(gòu)等涉嫌違法,理由是沒(méi)有獲得法律授權(quán),侵犯了公民財(cái)產(chǎn)權(quán)等；也有法學(xué)專家認(rèn)為不違法,理由是這屬于政府處置權(quán)范疇,政府有這種變通的權(quán)力。

從依法治國(guó)的角度來(lái)說(shuō),地方政府隨意采取限制性行政手段,可能確實(shí)不合理不合法。因?yàn)榈胤秸臋?quán)力只有在受到法律嚴(yán)格約束的情況下,才不會(huì)損害公民權(quán)益。即使限行、限購(gòu)是為了公共利益,但地方政府在正式采取這些措施之前,也必須要拿出法律依據(jù),通過(guò)法定程序之后行使權(quán)力,而不是“任性”地限這限那。

因此,這次立法法修正案草案嚴(yán)格規(guī)范地方政府權(quán)限以保障公民權(quán)益,一旦獲得通過(guò),將是一次巨大的進(jìn)步。但也要注意到,相關(guān)法律必須要保持統(tǒng)一。比如,大氣污染防治法修訂草案第45條是授權(quán)條款,即授權(quán)地方政府可以限制機(jī)動(dòng)車通行。相關(guān)法律最終不能“打架”,限制地方政府限行手段應(yīng)成為法律共識(shí)。

雖然限制地方政府限行手段是十分必要的,但不等于徹底“限死”了地方政府。一方面,地方政府可以通過(guò)地方性法規(guī)獲得授權(quán)。如果制定地方性法規(guī)條件尚不成熟,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府規(guī)章——但這有兩年期限。也就是說(shuō),現(xiàn)行法律已給地方政府通過(guò)規(guī)章來(lái)限行留下了一定空間。

另一方面,大氣污染防治法修訂草案第72條規(guī)定,“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級(jí),及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案,根據(jù)應(yīng)急需要可以采取包括限制或者禁止部分機(jī)動(dòng)車行駛等應(yīng)急措施?！边@意味著,在情況緊急的時(shí)候,地方政府也可以采取臨時(shí)限行措施。

這些都說(shuō)明,立法者考慮問(wèn)題比較全面,既嚴(yán)格限制地方政府的權(quán)力,又給地方政府留出一定空間。從某種程度而言,這讓公民權(quán)益與政府權(quán)力實(shí)現(xiàn)了一種“平衡”。相比目前而言,這種進(jìn)步至少體現(xiàn)在兩點(diǎn):一是把政府權(quán)力關(guān)進(jìn)了法律的籠子；二是公民相關(guān)權(quán)益在法律上獲得了保障。

在筆者看來(lái),規(guī)范地方政府權(quán)限,關(guān)鍵在于三個(gè)方面:首先,法律要明確地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的邊界,或者說(shuō)政府權(quán)力的邊界——哪些公共事項(xiàng)由地方性法規(guī)授權(quán),哪些由地方政府規(guī)章授權(quán),必須明確。顯然,地方政府自我授權(quán)事項(xiàng)越少越好,凡是涉及大多數(shù)人利益的事項(xiàng),都應(yīng)由國(guó)家法律及地方法規(guī)授權(quán)。

其次,法律要明確地方政府實(shí)施限制性行政手段的程序。比如說(shuō),今后地方政府想限行、限購(gòu),不能由地方政府關(guān)門決策,而是要根據(jù)法定程序進(jìn)行決策。那么,法律不僅要明確決策的具體程序,還要明確決策的形式,以及由誰(shuí)參與決策等。只有科學(xué)化、民主化決策,才能確保決策的程序正義。

另外,法律還要明確執(zhí)法監(jiān)督檢查和責(zé)任追究。眾所周知,以前一些地方政府的行為,嚴(yán)格說(shuō)來(lái)已涉嫌違法違憲。所以,在相關(guān)法律限制地方政府權(quán)力的同時(shí),為防止修訂后的法律成為擺設(shè),必須在法律中強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督檢查和問(wèn)責(zé)——凡是沒(méi)有依法辦事的地方政府,理應(yīng)依法問(wèn)責(zé)。