曾幾何時(shí)，中國進(jìn)入城市地鐵建設(shè)的高潮。截止2014年底，全國已有22個(gè)城市建成95條地鐵，1900座地鐵車站，地鐵運(yùn)營里程達(dá)到2900公里。其中廣東15條，運(yùn)營里程260公里；上海16條，運(yùn)營里程548公里；北京17條，運(yùn)營里程526公里?！氨鄙蠌V”三個(gè)城市的年客運(yùn)量已超過100億人次。地鐵建設(shè)方便了社會(huì)公眾的出行，緩解了城市交通壓力，已經(jīng)成為城市的重要公共交通和服務(wù)設(shè)施。

由于地鐵建設(shè)牽扯到土地、投資、技術(shù)、運(yùn)營、設(shè)備、物業(yè)等諸多問題，問題復(fù)雜似乎無人能解，于是乎保護(hù)公共權(quán)益只能停留在要不要建地鐵和要不要調(diào)整地鐵票價(jià)；由于地鐵建設(shè)資金規(guī)模巨大，投資回收期漫長，投資巨大似乎無人問鼎，于是乎投資和投資效益只能操控于少數(shù)財(cái)團(tuán)的股掌之上。

目前，全國已經(jīng)有37個(gè)城市獲得批準(zhǔn)修建地鐵，到2020年全國的省會(huì)城市和東部地區(qū)更多的城市將擁有地鐵，地鐵的總里程將達(dá)到7000公里。按照全國平均每公里地鐵造價(jià)6億元計(jì)算，全國已經(jīng)建成2900公里地鐵的投資在1.7萬億元，加上投資回報(bào)1.3萬億元，需要償還的總額為3萬億元（見附表）。2020年前全國還將建設(shè)4100公里地鐵，估算投資在2.4萬億元，加上投資回報(bào)1.9萬億元，需要償還的總額為4.3萬億元。這兩個(gè)階段的地鐵投資加到一起，2020年全國地鐵達(dá)到7000公里的時(shí)候，總的償還金額在7.4萬億元。從償還投資的角度講，這著實(shí)是一個(gè)巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

面對(duì)這個(gè)可能出現(xiàn)的巨大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，人們把地鐵建設(shè)的投資希望轉(zhuǎn)向公共財(cái)政。很顯然，通過融資使用貸款，償還的金額會(huì)比較大，償還的包袱會(huì)比較重；而通過公共財(cái)政使用財(cái)政資金，償還的金額會(huì)比較小，償還的包袱自然會(huì)比較輕。據(jù)此，有關(guān)部門對(duì)各地城市地鐵建設(shè)緊踩剎車，做出了地鐵建設(shè)項(xiàng)目的資本金不低于40%的規(guī)定。這筆錢從哪來？當(dāng)然寄希望于國有資本和政府財(cái)政。但事實(shí)上，各地城市政府財(cái)政狀況普遍趨緊，不少地方的城市財(cái)政處在吃飯財(cái)政的狀況，農(nóng)業(yè)、科技、節(jié)能、教育、醫(yī)療、交通、就業(yè)、環(huán)保等等，要花錢的地方著實(shí)太多。因此在規(guī)定項(xiàng)目資本金不低于40%的同時(shí)，又規(guī)定城市政府用于地鐵建設(shè)的資本金還不能超過當(dāng)年公共財(cái)政的5%。可見政府財(cái)政盤子雖然已經(jīng)做大了，但面對(duì)發(fā)展仍囊中羞澀。樂觀分析，即使能夠做到國有資本金和政府資本金不低于40%的規(guī)定，仍有4.4萬億元的巨大債務(wù)包袱。說到底，4.5萬億也好，7.4萬億也好，都是要社會(huì)公眾通過稅款的形式積累和償付的。

面對(duì)復(fù)雜和敏感的城市地鐵建設(shè)，如何保護(hù)社會(huì)公眾的公共權(quán)益，如何規(guī)范公共部門和私人部門之間為提供公共服務(wù)所形成的公權(quán)市場，亟待更多的關(guān)注和更深入的研究。

首先，從地鐵投資的構(gòu)成安排來看，社會(huì)資本的投入和參與需要加以引導(dǎo)和規(guī)范。地鐵建設(shè)的投資安排，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)?shù)氐墓藏?cái)政為主，以國企自有資金為主，輔以發(fā)行城市地鐵項(xiàng)目債券。

一是充分發(fā)揮公共財(cái)政的作用。地鐵作為城市公共服務(wù)的重要內(nèi)容，公共財(cái)政理應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任和義務(wù)。如果僅是“量力而行、有序發(fā)展”這類原則要求，那么并不能解決實(shí)際問題。城市公共財(cái)政對(duì)當(dāng)期的各項(xiàng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)有保有壓，保障地鐵作為重點(diǎn)項(xiàng)目的順利推進(jìn)；對(duì)城市地鐵建設(shè)和運(yùn)營的全周期做出分析和安排；制定全周期（有的30年）的運(yùn)營收支平衡表而不是股票上市擴(kuò)股分紅表。現(xiàn)在，每年地方可以發(fā)行的債券規(guī)模僅1000億左右，而且是用于各個(gè)領(lǐng)域的，顯然太少了，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大地鐵項(xiàng)目債券的發(fā)行規(guī)模，滿足地鐵建設(shè)投資的需要。

二是引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)資本投資。引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入壟斷行業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的政策是明確的，但是投資這些行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，特別是投資提供公共服務(wù)的公權(quán)市場，需要做出引導(dǎo)和規(guī)范，因?yàn)楣参锲凡煌谒饺宋锲返耐顿Y和生產(chǎn)。作為生產(chǎn)和經(jīng)營公共物品的公權(quán)市場，其基本屬性，市場的壟斷性、經(jīng)營的公益性、收益的穩(wěn)定性和風(fēng)險(xiǎn)的政治性，決定了地鐵投資有別于私人物品的投資和生產(chǎn)。這個(gè)區(qū)別要求引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)資本在投資時(shí)，不可追求暴利、不可著眼短期、不可獨(dú)享利益。但現(xiàn)在只講鼓勵(lì)和參與，沒有講約束和規(guī)范。

其次，從地鐵運(yùn)營的合作方式來看，不能機(jī)械套用所謂的BT、BOT、BOOT模式，而應(yīng)當(dāng)尋求靈活的和適宜的合作方式；也不能只關(guān)注運(yùn)營中表面的地鐵票價(jià)的高低，而應(yīng)當(dāng)關(guān)注地鐵運(yùn)營中的所有市場資源和運(yùn)營收支平衡點(diǎn)。

先看一個(gè)很熟悉的案例。廣深高速120億投資，經(jīng)營期限30年。從97年至2012年的15年，已累計(jì)收費(fèi)410億，從2012年至2027年的15年，還將收費(fèi)465億元。兩項(xiàng)相加，僅票務(wù)收入是875億元。粗算下來，社會(huì)公眾為此要多付出600億的出行費(fèi)用。此類案例不必累述，它們都是以損害社會(huì)公眾的公共權(quán)益為代價(jià)的。這個(gè)事情說明，公共基礎(chǔ)設(shè)施投資巨大，而運(yùn)營的成敗，則關(guān)系到投資回收和資產(chǎn)安全，更關(guān)系到社會(huì)公眾的權(quán)益和政府公共服務(wù)的效率。

北京地鐵4號(hào)線，一直作為公私合作模式的典范，由京投公司等與港鐵公司合作，總投資153億元（其中政府財(cái)政107億），經(jīng)營期限30年，09年正式運(yùn)營，3年后每日客流量已經(jīng)達(dá)到100萬人次，2014年高峰時(shí)達(dá)到110萬人次。僅按每日客流量100萬人次、每人次7元估算，每年的票務(wù)收入25.2億元，再加上占票務(wù)收入40%的廣告、物業(yè)和其它經(jīng)營收入約10億元，每年總收入35.2億元，30年的經(jīng)營總收入1056億元。這樣的合作當(dāng)然有人愿意加入，但這樣的回報(bào)水平，是不是有點(diǎn)太高了？終有一天，社會(huì)公眾會(huì)追問，大家付出的這1000多億元哪里去了？

尋求合作方式，要講雙贏或共贏，什么叫共贏？不是政府有了城市地鐵，提供了地鐵出行的公共服務(wù)就算盈了，也不是運(yùn)營商掙了錢就算盈了。政府提供了地鐵出行的公共服務(wù)，當(dāng)然是要得利的。當(dāng)然這個(gè)盈利可以是通過公共財(cái)政用于其它公共服務(wù)，或者是降低地鐵票價(jià)讓社會(huì)公眾直接獲益。

為什么要講共贏？因?yàn)椴还苁峭顿Y風(fēng)險(xiǎn)還是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，最終都會(huì)表現(xiàn)為政治風(fēng)險(xiǎn)。而地鐵建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)始終是城市政府和經(jīng)營商共同承擔(dān)的。共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享利益，這是特許經(jīng)營制度的基本原則之一。