【人大主導(dǎo)是對(duì)傳統(tǒng)立法模式的一個(gè)重大調(diào)整,必然對(duì)人大傳統(tǒng)的工作思路、工作模式帶來(lái)新挑戰(zhàn)】

昨天,立法法修正案草案提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議。本次修改,從完善立法體制、加強(qiáng)備案審查等多個(gè)方面,對(duì)現(xiàn)行規(guī)定進(jìn)行了完善,可謂亮點(diǎn)紛呈。特別值得一提的是,修正案草案在總結(jié)我國(guó)30多年來(lái)立法工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確了人大主導(dǎo)的立法體制,意義重大。

多年以來(lái),我國(guó)立法工作的一個(gè)突出問(wèn)題,就是存在一定程度的“行政主導(dǎo)”和“部門(mén)本位主義”。立法的主導(dǎo)權(quán),往往在政府和相關(guān)部門(mén),這雖然對(duì)填補(bǔ)法律空白、提高立法效率有一定意義,但也產(chǎn)生了不少問(wèn)題。

不少政府部門(mén)之所以熱衷立法,經(jīng)常是希望通過(guò)立法擴(kuò)張行政權(quán)力,強(qiáng)化管理手段,減少責(zé)任擔(dān)當(dāng)。有些法律草案起草時(shí),我們經(jīng)?？吹降那樾问?在利益面前,部門(mén)你爭(zhēng)我搶?zhuān)辉跊](méi)有好處時(shí),則互相推諉——甚至還出現(xiàn)過(guò)因部門(mén)利益難以協(xié)調(diào)導(dǎo)致法律遲遲難產(chǎn)的案例。

立法法修正案草案從加強(qiáng)人大在制定立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃的主導(dǎo)作用,加強(qiáng)和改進(jìn)法律草案起草機(jī)制,充分發(fā)揮人大代表作用等方面,將人大主導(dǎo)立法這一原則落實(shí)在具體條文中,使人大和人大常委會(huì)對(duì)立法能更好地發(fā)揮主導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)作用,這不僅可以減少“部門(mén)私貨”被塞進(jìn)法律的可能,而且可以由“等米下鍋”轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)地“點(diǎn)菜上桌”,主動(dòng)地去觸及涉及復(fù)雜利益關(guān)系的、政府部門(mén)不愿碰的立法“深水區(qū)”,從而真正實(shí)現(xiàn)“立法為民”。

當(dāng)然,人大主導(dǎo)是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)立法模式的一個(gè)重大調(diào)整,這必然對(duì)人大傳統(tǒng)的工作思路、工作模式都帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。全國(guó)人大和有立法權(quán)的地方人大,應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變角色,調(diào)整工作思路,完善工作程序,以適應(yīng)新的要求和挑戰(zhàn)。

首先,要增強(qiáng)立法信息獲取能力。人大主導(dǎo)立法的一個(gè)最大障礙,就是對(duì)實(shí)務(wù)工作的了解不如實(shí)務(wù)部門(mén),信息的缺乏和不對(duì)稱(chēng),容易使人大在主導(dǎo)立法過(guò)程中被業(yè)務(wù)主管牽著鼻子走。人大要想真正“主導(dǎo)”立法,就必須增強(qiáng)信息的獲取、分析和判斷能力。這實(shí)際上要求人大必須改變工作模式,對(duì)于主導(dǎo)的立法涉及的實(shí)務(wù),一定要提前親力親為,深入了解,只有掌握的信息超過(guò)實(shí)務(wù)部門(mén)工作人員,才可能有能力主導(dǎo)立法,對(duì)于如何進(jìn)行制度設(shè)計(jì),才能作出科學(xué)的分析判斷。

其次,要完善工作程序。以立法聽(tīng)證為例。目前,多數(shù)有立法權(quán)的地方人大都曾召開(kāi)過(guò)立法聽(tīng)證會(huì)。但聽(tīng)證會(huì)的效果卻大相徑庭,有的聽(tīng)證會(huì)效果較好,有的聽(tīng)證會(huì)卻無(wú)人問(wèn)津,導(dǎo)致聽(tīng)證對(duì)于提高人大立法質(zhì)量作用有限。如果人大要想真正主導(dǎo)立法,就必須對(duì)立法聽(tīng)證制度進(jìn)行變革,將聽(tīng)證變成信息收集、判斷的重要平臺(tái),聽(tīng)證會(huì)不僅要“聽(tīng)”,而且要“證”,要讓不同利益方進(jìn)行辯論,并且提供足夠的證據(jù)資料,而且這種聽(tīng)證還要在審議環(huán)節(jié)中安排。只有這樣,才能讓具有投票權(quán)的人大代表和人大常委會(huì)委員作出科學(xué)的判斷,從而增強(qiáng)立法的科學(xué)性。

還有一點(diǎn)需要說(shuō)明的是,人們希望人大主導(dǎo)立法,主要是因?yàn)槿舜蟮匚恢辛?與主管部門(mén)相比,沒(méi)有自身利益,比較超脫。但人大主導(dǎo)立法也必然面臨各種矛盾,因此必須敢于直面利益紛爭(zhēng),以科學(xué)、公正、務(wù)實(shí)的態(tài)度果斷做出決策。如果不敢直面矛盾,不敢得罪“強(qiáng)勢(shì)部門(mén)”,人大主導(dǎo)立法的價(jià)值就會(huì)大大降低。