【需要建立更完善、更常態(tài)化的審查機(jī)制,當(dāng)紅頭文件尚未出臺(tái)之時(shí),就應(yīng)對(duì)其進(jìn)行“合法性審查”,避免出現(xiàn)與法律法規(guī)相沖突的條款】

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》日前公布,該司法解釋包含立案登記制、起訴期限等十大方面的內(nèi)容,其中法院可以直接認(rèn)定“紅頭文件”是否合法尤為引人關(guān)注。按照規(guī)定,規(guī)范性文件不合法的,人民法院不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù),并在裁判理由中予以闡明。人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議,并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。

政府紅頭文件(規(guī)范性文件)的層級(jí)本來是很低的,它低于法律法規(guī),也低于政府規(guī)章。但在現(xiàn)實(shí)中,紅頭文件不僅成為一些地方政府的行動(dòng)指南,而且往往凌駕于法律法規(guī)之上,有些政府部門及官員甚至只認(rèn)紅頭文件不認(rèn)法。正如《人民日?qǐng)?bào)》4月2日一篇報(bào)道所指出的:紅頭文件屢屢違法,導(dǎo)致“上面有規(guī)定”成為一些行政機(jī)關(guān)惡意違法屢試不爽的借口。

隨手就能舉出很多例子。譬如,有的地方政府下發(fā)紅頭文件,強(qiáng)制或變相強(qiáng)制公務(wù)員捐款,并依照級(jí)別規(guī)定捐款標(biāo)準(zhǔn)。這樣的紅頭文件,其違法性一目了然,堂堂地方政府不會(huì)不知道捐款應(yīng)該自愿,違法的紅頭文件之所以出臺(tái),不過是“權(quán)力任性”使然。

更大的問題是一些部門只認(rèn)紅頭文件不認(rèn)法,甚至拿紅頭文件對(duì)抗法律法規(guī)。譬如,有律師向東部某省衛(wèi)計(jì)委申請(qǐng)公開社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi),該省衛(wèi)計(jì)委以“上面有規(guī)定”為由予以拒絕——原國家人口和計(jì)生委曾在一份紅頭文件中規(guī)定,社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收支情況等事項(xiàng)“應(yīng)作為內(nèi)部事項(xiàng)管理,不得擅自公布和擴(kuò)散”。但是,依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)《政府信息公開條例》,政府信息以公開為原則、不公開為例外,涉及公民、法人或者其他組織切身利益的信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開。顯然,當(dāng)紅頭文件與法律法規(guī)相沖突時(shí),應(yīng)當(dāng)首先遵守法律法規(guī),只認(rèn)紅頭文件,同樣是“權(quán)力任性”的表現(xiàn)。

先有任性的權(quán)力,然后有任性的紅頭文件,而任性的紅頭文件又為違法行政提供了借口。違法的紅頭文件架空了法律法規(guī),已經(jīng)成為依法治國、建設(shè)法治政府的一大阻礙。落實(shí)依法治國,需要政府帶頭守法；建設(shè)法治政府,需要拿違法的紅頭文件開刀。

在這個(gè)意義上,最高法頒布司法解釋明確法院可以直接認(rèn)為紅頭文件是否合法,具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和積極意義。實(shí)際上,正因?yàn)檫`法的紅頭文件大行其道,致使公民權(quán)利經(jīng)常遭受損害,才會(huì)有那么多“民告官”案件。而在這些行政訴訟中,有的行政機(jī)關(guān)動(dòng)輒拿紅頭文件做擋箭牌,為其違法行政和侵權(quán)行為尋找依據(jù)。因此,要讓“民告官”案件得到公正審理和判決,必須賦予人民法院審查紅頭文件是否合法的權(quán)力,排除違法紅頭文件的干擾。同時(shí)向有關(guān)部門提出建議,督促其清理違法的紅頭文件。毫無疑問,此舉將有利于遏制違法紅頭文件泛濫,倒逼政府依法行政。

當(dāng)然,要讓紅頭文件不再任性,僅靠法院審查是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)?法院只能審查“民告官”案件中涉及的紅頭文件,而法院提出的建議也僅僅是建議,沒有強(qiáng)制性。這就是說,有些紅頭文件即使被認(rèn)定為違法,依然可以大行其道。因此,杜絕紅頭文件違法亂象,還需要建立更完善、更常態(tài)化的審查機(jī)制、強(qiáng)制性的清理退出機(jī)制。并且,在紅頭文件尚未出臺(tái)之時(shí),就應(yīng)對(duì)其進(jìn)行“合法性審查”,避免出現(xiàn)與法律法規(guī)相沖突的條款。說到底,讓紅頭文件不再任性,關(guān)鍵是要約束權(quán)力,讓權(quán)力不再任性。