四、《辦法》體現(xiàn)了監(jiān)管部門作為市場秩序和公眾利益維護者的職能，通過規(guī)范管理和推動創(chuàng)新來促進市場的均衡有序發(fā)展

對于非銀行支付機構(gòu)的監(jiān)管即使在世界范圍內(nèi)也是一個新的命題。我國非銀行支付機構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)支付規(guī)模龐大、業(yè)態(tài)豐富、創(chuàng)新活躍，與互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)和百姓日常生活融合緊密，牽一發(fā)而動全身，創(chuàng)新規(guī)范和風(fēng)險管理的難度非常大。對于政府監(jiān)管和行業(yè)自律來說面臨著多重挑戰(zhàn)。既要適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的新形勢，又要保持金融管理的科學(xué)性；既要支持市場創(chuàng)新，又要加強業(yè)務(wù)規(guī)范；既要維護消費者權(quán)益，同時也要突出產(chǎn)業(yè)的服務(wù)和協(xié)同功能。

（一）《辦法》聚焦于對支付賬戶的管理，構(gòu)成了金融賬戶體系的重要組成部分。賬戶是金融體系的重要基礎(chǔ)設(shè)施，在網(wǎng)絡(luò)支付發(fā)展中，甚至有人提出“得賬戶者得天下”，顯示出賬戶在金融活動中的重要性。在《辦法》出臺前，人民銀行發(fā)布了《關(guān)于改進個人銀行賬戶服務(wù)加強賬戶管理的通知》，推動銀行賬戶管理的創(chuàng)新。而與此對應(yīng)的是，《辦法》雖然是針對網(wǎng)絡(luò)支付，但是很大的篇幅聚焦于支付賬戶管理，這兩個辦法在賬戶管理上的制度安排，一個是針對銀行，一個是針對支付機構(gòu)，兩者相互補充和策應(yīng)，是人民銀行順應(yīng)電子化發(fā)展最新成果，對于我國賬戶體系的創(chuàng)新性改革和統(tǒng)籌安排，對于我國金融基礎(chǔ)性服務(wù)創(chuàng)新具有重要意義。

支付賬戶對于一個商業(yè)閉環(huán)來說非常重要，從消費者的體驗來說，在既定的商業(yè)業(yè)態(tài)中，基于支付賬戶可以使支付更加便捷，圍繞支付賬戶可以衍生相關(guān)的增值服務(wù)，達到增強客戶粘性，沉淀資金等目的，具有很高的商業(yè)價值和戰(zhàn)略價值。當(dāng)前，支付賬戶數(shù)量龐大，而且用途非常廣泛、使用頻率高，與日常的消費、金融業(yè)務(wù)已經(jīng)融合很緊密，已經(jīng)成為銀行賬戶之外的重要賬戶體系。由于歷史的原因和支付賬戶互聯(lián)網(wǎng)基因的特點，這類支付賬戶的實名制程度不高，據(jù)協(xié)會統(tǒng)計，2014年支付機構(gòu)的實名支付賬戶占比不到50%，而銀行賬戶經(jīng)過多年的核查，已經(jīng)基本實現(xiàn)了賬戶實名制。因此，數(shù)量如此龐大的支付賬戶就形成了實名制的“洼地”，直接影響客戶權(quán)益的保護、金融體系反洗錢反恐融資以及社會化管理目標的實現(xiàn)。因此，監(jiān)管部門推進支付賬戶實名制是堅定不移的?！掇k法》采取多種實質(zhì)性的監(jiān)管措施大力推進支付賬戶實名制的落實，特別是通過對賬戶分類和激勵約束機制使實名制執(zhí)行更具剛性和操作性，將極大地縮短支付賬戶實名制的落實周期。

（二）《辦法》聚焦消費者的資金安全，強化對支付機構(gòu)備付金的安全管理。對于監(jiān)管部門來說，支付賬戶最大的特點就是沉淀大量資金，形成支付機構(gòu)備付金。截至目前，支付機構(gòu)的備付金規(guī)模已經(jīng)超過2000億元，而且依然高速增長。備付金主要分為預(yù)付價值和在途資金兩部分，其中大部分是支付賬戶的余額沉淀。盡管從管理規(guī)定來說，沒有客戶授權(quán)，支付機構(gòu)是不能隨意動用備付金。但從政府管理和消費者權(quán)益保護層面看，支付賬戶的信用等級僅僅是支付機構(gòu)的企業(yè)信用，不屬于銀行存款，法律保障機制上遠低于《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》以及《存款保險條例》保障下的央行貨幣與商業(yè)銀行存款。一旦資金被違規(guī)挪用，消費者支付賬戶的錢可能遭受損失?，F(xiàn)在已經(jīng)有類似的案例，監(jiān)管部門對此十分警惕。同時，由于備付金的資金性質(zhì)和安全保障水平與銀行的存款有著不小的差距，如此龐大的備付金所蘊含的風(fēng)險自然受到監(jiān)管部門的極大關(guān)注。因此，對于支付賬戶監(jiān)管，其中一個重要的指向就是支付賬戶沉淀的備付資金，在不影響消費者使用體驗基礎(chǔ)上，通過對支付賬戶的功能規(guī)范，減少資金在支付賬戶的沉淀，控制備付金總體規(guī)模過度膨脹形成系統(tǒng)性風(fēng)險的源頭隱患。

（三）《辦法》聚焦于全業(yè)務(wù)鏈的風(fēng)險管理，提升業(yè)務(wù)安全管理水平，進一步推動完善網(wǎng)絡(luò)安全和金融穩(wěn)定機制。網(wǎng)絡(luò)支付是整個網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟價值交換、流動的金融工具，在整個網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟發(fā)展中具有基礎(chǔ)性地位。《辦法》首次對整個網(wǎng)絡(luò)支付的業(yè)務(wù)流程和核心環(huán)節(jié)的風(fēng)險管理提出了全面系統(tǒng)的要求。比如對客戶的身份核驗和風(fēng)險評估上要采取更加靈活和切實的措施；要提高交易驗證方式的安全級別以及對個人信息的保護要采取更加嚴格的管理制度等等。這些措施是正反兩方面經(jīng)驗的總結(jié)，一方面，支付機構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)的開展中，對于風(fēng)險管理做了很多實踐和創(chuàng)新，有很好的經(jīng)驗和做法，《辦法》吸收借鑒了這些好的成果；另一方面，《辦法》是對網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)發(fā)生的風(fēng)險、漏洞和教訓(xùn)的反思和總結(jié)，可以說，每條風(fēng)險管理措施后面都有深刻教訓(xùn)。

所有支付機構(gòu)都必須遵守風(fēng)險管理和消費者權(quán)益保護方面的規(guī)則，都必須嚴格遵守。通過對風(fēng)險管理的制度性要求，促使支付機構(gòu)進一步樹立合規(guī)意識，重新梳理風(fēng)控措施，保持各類支付機構(gòu)在規(guī)則執(zhí)行的一致性?！掇k法》的實施，能夠促進支付清算服務(wù)市場的風(fēng)險管理水平顯著提升一個檔位和水平，通過網(wǎng)絡(luò)支付的安全管理能夠進一步凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，降低網(wǎng)絡(luò)欺詐率，為網(wǎng)絡(luò)安全和金融穩(wěn)定提供基礎(chǔ)性保障。

《辦法》的出臺，影響廣泛、備受關(guān)注，顯示了網(wǎng)絡(luò)支付發(fā)展最新實踐和監(jiān)管制度建設(shè)的階段性成果。我們要認識到，我國網(wǎng)絡(luò)支付的發(fā)展日新月異，創(chuàng)新層出不窮。未來，監(jiān)管、自律與市場的互動將成為常態(tài)，因此，要順應(yīng)市場發(fā)展新形勢，定期評估，及時調(diào)整，做到與時俱進，與市場同行，與消費者同行，不斷提高支付市場治理的針對性和有效性。下一步，中國支付清算協(xié)會將加強對《辦法》的解讀和宣傳，及時反饋政策落實中的情況和問題。同時，依據(jù)《辦法》，協(xié)會將在現(xiàn)有《支付機構(gòu)互聯(lián)網(wǎng)支付風(fēng)險防范指引》的基礎(chǔ)上，盡快組織會員單位制定新的網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)的自律規(guī)范，深入貫徹《辦法》要求，優(yōu)化市場管理，支持支付機構(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新和服務(wù)提升，使《辦法》的落實成為支付機構(gòu)夯實合規(guī)基礎(chǔ)、開展新一輪業(yè)務(wù)創(chuàng)新的重要契機，推動支付市場進入一個新的更高的發(fā)展階段。

（蔡洪波 中國支付清算協(xié)會秘書長）