編者的話

2015年12月21日，與中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議“套開(kāi)”的中央城市工作會(huì)議閉會(huì)。這是37年來(lái)中央首次就城市工作專題開(kāi)會(huì)，足見(jiàn)會(huì)議之重要。

2015年中央城市工作會(huì)議分析了城市發(fā)展面臨的形勢(shì)，明確了做好城市工作的指導(dǎo)思想、總體思路和重點(diǎn)任務(wù)。會(huì)議指出，要按照加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率和深化住房制度改革的要求，通過(guò)加快農(nóng)民工市民化，擴(kuò)大有效需求，打通供需通道，消化庫(kù)存，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)。要落實(shí)戶籍制度改革方案，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在就業(yè)地落戶，使他們形成在就業(yè)地買房或長(zhǎng)期租房的預(yù)期和需求。

那么，如何理解城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)？如何推動(dòng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化？《思想者》副刊特邀中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部曹新教授進(jìn)行解讀，以饗讀者。

全面建成小康社會(huì)、加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，未來(lái)中國(guó)發(fā)展必須抓好城市這個(gè)“火車頭”，把握發(fā)展規(guī)律，推動(dòng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，發(fā)揮這一擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，有效化解各種“城市病”，促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同發(fā)展。

城鎮(zhèn)化的核心 人的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。城鎮(zhèn)化的發(fā)展與工業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展密不可分，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平在很大程度上標(biāo)志著一個(gè)國(guó)家的發(fā)展水平，中國(guó)要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化必須實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。2015年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要按照加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率和深化住房制度改革的要求，通過(guò)加快農(nóng)民工市民化，擴(kuò)大有效需求，打通供需通道，消化庫(kù)存，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)。要落實(shí)戶籍制度改革方案，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在就業(yè)地落戶，使他們形成在就業(yè)地買房或長(zhǎng)期租房的預(yù)期和需求。正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略研究，統(tǒng)籌推進(jìn)土地、財(cái)政、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域的配套改革。

城市化是人口向城市集中的過(guò)程。城市化伴隨農(nóng)業(yè)活動(dòng)的比重逐漸下降、非農(nóng)業(yè)活動(dòng)的比重逐步上升，以及人口從農(nóng)村向城市逐漸轉(zhuǎn)移這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)。工業(yè)革命后，廣大農(nóng)民不斷涌向新的工業(yè)中心，加快了世界城市化進(jìn)程，城市獲得了前所未有的發(fā)展。時(shí)至今日，西方發(fā)達(dá)國(guó)家絕大多數(shù)人口已經(jīng)生活在城市。城市化的每一步都凝聚了人的智慧和勞動(dòng)。城市的形成和發(fā)展，始終貫穿著人的活動(dòng)；城市的形成和發(fā)展，也對(duì)人進(jìn)行重新塑造，深刻地改變了人類社會(huì)的組織方式、生產(chǎn)方式和生活方式。城市的發(fā)展不僅是物質(zhì)財(cái)富富足的標(biāo)志，而且也是人類文明進(jìn)步的象征。推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深刻本質(zhì)就是廣大農(nóng)民向城市市民的轉(zhuǎn)變，核心是人的城鎮(zhèn)化，目的是促進(jìn)農(nóng)村傳統(tǒng)社會(huì)向城市現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型。

加快農(nóng)民變市民必須深化戶籍制度改革。改革現(xiàn)行戶籍制度、實(shí)行戶籍制度創(chuàng)新是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀要求，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的必然選擇，是實(shí)現(xiàn)人口合理有序流轉(zhuǎn)的必要保證。改革現(xiàn)行戶籍制度就是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍管理制度，除去附著在城市居民戶口上的種種傾斜政策和一些特殊待遇，按照降低門檻、放寬政策、簡(jiǎn)化手續(xù)的原則，進(jìn)行戶籍制度改革，實(shí)行一元化戶口登記制度，逐步取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的劃分。要按照國(guó)際慣例，建立全國(guó)統(tǒng)一的以身份證管理為主的一元戶籍制度，任何一個(gè)公民有選擇居住地的權(quán)利，只要有穩(wěn)定的收入和居住條件，就可以在當(dāng)?shù)芈鋺簟Ｍㄟ^(guò)建立個(gè)人信用系統(tǒng)，使戶口管理向人口管理過(guò)渡，人口管理手段向證件化管理過(guò)渡。

推進(jìn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程使農(nóng)民變市民，必須以人為本。以人為本，就是以人為基礎(chǔ)，以人為根本，以人為核心。就是要把滿足城鄉(xiāng)居民的物質(zhì)文化需要和有利于城鄉(xiāng)居民的自由全面發(fā)展作為推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快推進(jìn)以工業(yè)化為前提、以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)、以農(nóng)村城鎮(zhèn)化為依托的綜合性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化和人的自由全面發(fā)展。

城鎮(zhèn)化的目的 造福百姓和富裕農(nóng)民

中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要任務(wù)是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和小城市為依托，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換和居住地由農(nóng)村區(qū)域向城市區(qū)域遷移的空間聚集。其基本動(dòng)力是農(nóng)村工業(yè)化，其最本質(zhì)的東西是農(nóng)民生活水平的提高、生活質(zhì)量的改善和整體科技文化素質(zhì)的增強(qiáng)，廣大農(nóng)民變成真正的城市居民，造福百姓和富裕農(nóng)民。

在中國(guó)現(xiàn)階段，影響農(nóng)民收入增長(zhǎng)的一個(gè)深層原因，是農(nóng)民就業(yè)太不充分。中國(guó)只有不到20億畝的耕地，靠這點(diǎn)土地難以使8億農(nóng)業(yè)人口致富。于是，億萬(wàn)農(nóng)民工抱著外出淘金的愿望流入各大中小城市，一些人租住的是城里較差較臟的地方，吃的是廉價(jià)的食物，干的是城里人不愿干的臟活兒累活兒，為城市建設(shè)和發(fā)展出大力、流大汗。廣大農(nóng)民工與城市勞動(dòng)者及其生活相比，存在著不平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，存在著文化教育水平的差異，存在著城鄉(xiāng)分割的體制性歧視，存在著社會(huì)保障和社會(huì)福利不足的弱勢(shì)，所有這些導(dǎo)致了他們?cè)诰蜆I(yè)準(zhǔn)入、住房交通、安全保障、工資收入、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、打工收費(fèi)、養(yǎng)老與失業(yè)保險(xiǎn)、學(xué)習(xí)與進(jìn)修、城鄉(xiāng)文明的交融、戶口限制等方面的種種困擾，導(dǎo)致了他們?cè)诰蜆I(yè)和生活方面的不穩(wěn)定，他們的合法權(quán)益得不到有效的保護(hù)。人力資源和社會(huì)保障部的一份調(diào)查顯示，截至2011年，2.5億農(nóng)民工參保者不足1/5；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，在城市打工的2.6億農(nóng)民工中，農(nóng)民工城市自有住房擁有率僅為0.7%，大約有1.59億在城市工作半年以上的農(nóng)民工及其家屬處于“半市民化”狀態(tài)，廣大農(nóng)民工進(jìn)城打工并沒(méi)有使他們富裕起來(lái)，他們只能游離于城市的邊緣。

走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，實(shí)現(xiàn)造福百姓和富裕農(nóng)民的目的，必須加快農(nóng)民變市民的進(jìn)程，加快改革與發(fā)展——

要消除對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的歧視，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不斷提高就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，真正靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞動(dòng)致富逐步融入各類城市和小城市。

要放寬對(duì)農(nóng)民承包土地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，征用農(nóng)村土地按市場(chǎng)規(guī)律給予失地農(nóng)民合理的補(bǔ)償，滿足城鄉(xiāng)居民創(chuàng)業(yè)的合理融資需求。

要逐步將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口納入社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系在不同統(tǒng)籌區(qū)的轉(zhuǎn)移接續(xù)和不同制度間的銜接轉(zhuǎn)換，提高統(tǒng)籌層次，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障全覆蓋。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶后，要逐步實(shí)現(xiàn)其在子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、勞動(dòng)報(bào)酬、住房租購(gòu)等方面的城市居民待遇，促進(jìn)基本公共服務(wù)和社會(huì)福利均等化。

要加大對(duì)城市道路、水利、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，加快教育、衛(wèi)生、文化等公共事業(yè)的投入。

要制定科學(xué)的城市體系和發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，農(nóng)村人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)才能不斷由農(nóng)村向城市地區(qū)集中，實(shí)現(xiàn)人口、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、資本、市場(chǎng)由分散的農(nóng)村向城市集中，農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)民職工化、市民化相互交織、同步運(yùn)行。促進(jìn)城市數(shù)量不斷增加和城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵 提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量

未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展必須走節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展的新路子，走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路的關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。城市發(fā)展要把握好生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。城市工作要把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標(biāo)，努力把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。強(qiáng)化尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念，將環(huán)境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規(guī)模的基本依據(jù)。控制城市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，劃定水體保護(hù)線、綠地系統(tǒng)線、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線、歷史文化保護(hù)線、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式。

加快中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅要增強(qiáng)城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，而且要把推進(jìn)城鎮(zhèn)化與強(qiáng)化城市群的功能作用有機(jī)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)城市體系的完善合理。要把城鎮(zhèn)化發(fā)展與城市體系的建設(shè)結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)城市群的綜合功能，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，強(qiáng)化和擴(kuò)大中心城市輻射作用，形成聯(lián)合大中小城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的紐帶，拓展廣泛的經(jīng)濟(jì)要素交換交流，增強(qiáng)城市間的經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展后勁。

提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，要遵從“公平共享、集約高效、可持續(xù)”三個(gè)原則，按照以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度擴(kuò)張向質(zhì)量提升“轉(zhuǎn)型”，加快對(duì)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略布局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

加快推進(jìn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展，要適應(yīng)全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的要求。大幅提高城鎮(zhèn)化水平，要保持城鄉(xiāng)之間、城市之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的差別；著力解決農(nóng)民工、產(chǎn)業(yè)支撐、失地農(nóng)民保障、戶籍制度、土地流轉(zhuǎn)、行政區(qū)劃、投融資等長(zhǎng)期困擾城鎮(zhèn)化發(fā)展的問(wèn)題；促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同發(fā)展。