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我國(guó)多項(xiàng)法律法規(guī)明確規(guī)定，男女享有平等的土地權(quán)益。但長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害的現(xiàn)象不僅客觀存在，并具有一定普遍性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性。黨的十八屆三中全會(huì)提出，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益，直接關(guān)系到農(nóng)村深化改革的進(jìn)程、農(nóng)村婦女的生存發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定和諧。近期，省婦聯(lián)成立“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村婦女土地權(quán)益維護(hù)”專(zhuān)題調(diào)研組，通過(guò)實(shí)地調(diào)研、召開(kāi)座談會(huì)、“與上訪出嫁女面對(duì)面”等形式，對(duì)當(dāng)前我省農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障基本情況進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研，并針對(duì)存在的主要問(wèn)題提出建議，供有關(guān)部門(mén)參考。

一、當(dāng)前我省農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障存在的問(wèn)題

第三期福建婦女地位調(diào)查（樣本為全省九個(gè)設(shè)區(qū)市的41個(gè)縣區(qū)的205個(gè)村和居委會(huì)的3075戶家庭）顯示，2010年農(nóng)村婦女中自己享有土地使用權(quán)的只有62.2%，沒(méi)有土地的占37.8%。2010年至2013年，福建省各級(jí)婦聯(lián)接到有關(guān)農(nóng)村土地問(wèn)題的信訪605件（次），占財(cái)產(chǎn)權(quán)益類(lèi)信訪量的50.6%，反映問(wèn)題主要集中在四個(gè)方面：

一是婦女因婚姻變動(dòng)而使土地承包權(quán)益受損。表現(xiàn)在：外嫁女的承包地被村里收回或由娘家繼續(xù)承包；在嫁入方，由于實(shí)行“三十年不變”、“增人不增地、減人不減地”的土地政策，村里沒(méi)有機(jī)動(dòng)地或機(jī)動(dòng)地極少，嫁到村里的婦女通常難以分配到土地，陷入 “兩頭落空”的困境。如果離婚或喪偶后再婚，婦女分割承包地的要求難以實(shí)現(xiàn)。

二是婦女在征地補(bǔ)償利益分配中受到嚴(yán)重歧視。婦女土地權(quán)益被侵害現(xiàn)象與土地價(jià)值密切相關(guān)，主要集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部、工業(yè)園區(qū)及道路交通等公共建設(shè)沿線地區(qū)。在實(shí)際征地補(bǔ)償中，村莊往往實(shí)行男女差別對(duì)待，外嫁女、離婚婦女、喪偶婦女往往被剝奪或限制享有征地補(bǔ)償權(quán)利，并且這種侵權(quán)常常被村規(guī)民約“合法化”。

三是集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配存在性別不平等。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是村里強(qiáng)迫外嫁或離婚婦女遷出戶口，剝奪其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。另一類(lèi)是婦女可以自愿不遷戶口，但不被視為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不能享受集體收益分紅。

四是婦女宅基地使用權(quán)未受到充分保護(hù)。我國(guó)土地管理法規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。在實(shí)踐中，村莊以戶為單位分配宅基地，有的村規(guī)民約甚至直接以男性人口的多寡確定每戶宅基地面積。男性成年或結(jié)婚后可單獨(dú)立戶分配宅基地，而成年女性、戶口在本村的外嫁女、離婚婦女則不能單獨(dú)立戶分配宅基地。

二、農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害的原因分析

婦女土地權(quán)益受損是長(zhǎng)期以來(lái)多種原因綜合導(dǎo)致的結(jié)果。究其原因，一是受長(zhǎng)期以來(lái)“從夫居”的農(nóng)村文化習(xí)俗影響。一旦外嫁，婦女就被視為已放棄所屬家庭、集體成員身份，而轉(zhuǎn)變?yōu)榉蚣壹彝ズ退诩w的成員。二是婦女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)難。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是判定村民是否享有土地承包權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織利益分配和征地補(bǔ)償分配權(quán)益的依據(jù)。目前，我國(guó)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格標(biāo)準(zhǔn)尚未作出統(tǒng)一規(guī)定。實(shí)踐中，有的以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，有的以承包地為標(biāo)準(zhǔn)，有的則以實(shí)際居住為標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)不一樣，待遇也就不同，有的享受待遇，有的打折，有的則完全沒(méi)有。三是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證登記不夠完善?，F(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度以家庭為單位，但家庭中的個(gè)人權(quán)利不明晰，對(duì)家庭共有人的范圍沒(méi)有明確界定，各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，缺少權(quán)證的正式認(rèn)可，婦女家庭關(guān)系一旦發(fā)生變化(如出嫁、離異或喪偶后再婚等)，很難主張其依法享有的權(quán)益。四是一些地方村規(guī)民約違反國(guó)家法律規(guī)定糾錯(cuò)難?，F(xiàn)實(shí)中土地利益分配往往以村民自治形式按多數(shù)決原則調(diào)整，而一些地方的村規(guī)民約有可能偏離甚至違反國(guó)家法律、政策。地方政府及有關(guān)部門(mén)對(duì)村規(guī)民約的監(jiān)督、審查機(jī)制也不夠健全。五是司法救濟(jì)不夠充分。在涉農(nóng)案件的司法實(shí)踐中，各地法院在受案范圍、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確定、案件實(shí)體處理等問(wèn)題上存在不同理解，導(dǎo)致有的地方對(duì)有關(guān)案件不受理、或中止審理、或裁判結(jié)果不同。即使法院判決婦女勝訴，也常常因執(zhí)行不了而成為“司法白條”。

三、維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的相關(guān)借鑒

保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益，是保障婦女人權(quán)、促進(jìn)其自身發(fā)展的必然要求。有國(guó)際研究表明，保障婦女土地權(quán)益能夠提高婦女在家庭中的地位，有效提升家庭土地產(chǎn)值，改善農(nóng)村兒童營(yíng)養(yǎng)狀況、消除貧困并減少家庭暴力等社會(huì)問(wèn)題。從各國(guó)的法律實(shí)踐來(lái)看，有保障的土地權(quán)利能夠有效增加農(nóng)民對(duì)土地的投入。從各國(guó)推進(jìn)和完善土地登記制度的情況看，一些發(fā)展中國(guó)家在制度設(shè)計(jì)之初即立足于賦予農(nóng)民有保障的土地權(quán)利。它們雖然在確權(quán)時(shí)投入了一定的時(shí)間和人力成本，但在社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果和制度的穩(wěn)定性上獲得了回報(bào)。老撾在開(kāi)展土地確權(quán)時(shí)，政府委托婦聯(lián)等組織開(kāi)展深入宣傳和有針對(duì)性的培訓(xùn)，確保婦女充分參與和知情，使得66%以上的土地登記證書(shū)上登記了婦女的名字。與此相反，越南1993年的《土地法》沒(méi)有要求登記婦女名字，2003年土地證頒發(fā)率達(dá)到90%以上時(shí)僅有戶主的名字，而且88-90%的戶主都是男性。但在現(xiàn)實(shí)中，土地登記證書(shū)上沒(méi)有登記婦女的名字給農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)及抵押等權(quán)能的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)的不利影響日益凸顯。為此，2003年越南再次修訂《土地法》時(shí)明確要求將妻子的名字與丈夫一起登記在土地證上，而且不僅要在新頒發(fā)的證書(shū)上登記婦女的名字，并要在已頒發(fā)的證書(shū)上加入婦女的名字，由此花費(fèi)了巨大的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。

在我國(guó)，農(nóng)村婦女已占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的65%以上，她們是推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化的重要力量。保障農(nóng)村婦女基于土地承包和集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份獲得財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神的題中之義。當(dāng)前，我國(guó)正在試點(diǎn)的規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證是依法確認(rèn)農(nóng)民對(duì)所承包的耕地進(jìn)行自主經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押以及獲得相關(guān)收益等權(quán)能的重要法律憑證。2012年，全國(guó)婦聯(lián)與農(nóng)業(yè)部合作在遼寧省清原縣草市鎮(zhèn)進(jìn)行“土地登記中的農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)”項(xiàng)目試點(diǎn)，該鎮(zhèn)東大道村97戶農(nóng)戶所有婦女的名字不僅寫(xiě)入土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記證共有人欄，同時(shí)還首次寫(xiě)入代表人欄。當(dāng)?shù)卮褰M領(lǐng)導(dǎo)和村民一致認(rèn)為，這有利于減少農(nóng)村婦女土地權(quán)益兩頭落空或兩頭占地的情況，有利于減少婦女與家庭、婦女與其他村民間的利益糾紛。因此，扎實(shí)推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)到人，是從源頭上有效預(yù)防和減少土地利益矛盾糾紛，從而將法律賦予男女平等的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)具體的制度安排獲得實(shí)現(xiàn)。

四、進(jìn)一步維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的思考與建議

黨的十八大首次將男女平等作為基本國(guó)策寫(xiě)入報(bào)告，提出“堅(jiān)持男女平等基本國(guó)策，保障婦女兒童合法權(quán)益”。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，從加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系和健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制出發(fā)，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村土地制度作出了重要的改革部署，為解決婦女土地權(quán)益受侵問(wèn)題提供了重大機(jī)遇。為此，提出以下五點(diǎn)建議：

一是堅(jiān)持男女平等原則加大法律政策保障。法律政策是源頭保障。十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，特別指出“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”；今年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》明確要求“切實(shí)維護(hù)婦女的土地承包權(quán)益”，為農(nóng)村婦女實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益提供了有力依據(jù)。建議我省以國(guó)家將修改《土地管理法》及有關(guān)部門(mén)正研究起草《農(nóng)村集體所有土地征收補(bǔ)償安置條例》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例》等法規(guī)為契機(jī)，根據(jù)新形勢(shì)要求，開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革調(diào)研，適時(shí)修訂《福建省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉若干問(wèn)題的規(guī)定》，特別是針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定等方面做出詳細(xì)規(guī)定，更好地落實(shí)男女平等要求，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村婦女合法權(quán)益。同時(shí)，在戶籍制度改革中要特別注意關(guān)注農(nóng)村婦女的戶籍遷移問(wèn)題。

二是建立有性別視角的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度。根據(jù)中央農(nóng)村工作會(huì)議精神，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)等必將極大提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和土地價(jià)值，利益分配矛盾必將進(jìn)一步凸顯。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記中明確婦女作為承包方共有人，是從源頭上保障婦女土地權(quán)益的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。建議我省農(nóng)業(yè)部門(mén)總結(jié)全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)單位漳平、永安兩市的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，探索建立有性別視角的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度：在登記過(guò)程中體現(xiàn)包括婦女在內(nèi)所有共有人的名字，并將妻子與丈夫共同作為承包戶代表登記在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證上，明確規(guī)定雙方有同等的權(quán)利義務(wù)，在轉(zhuǎn)包、出租、抵押或以其他方式流轉(zhuǎn)時(shí)要由夫妻雙方簽字才能生效，保障婦女與丈夫享有平等的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。同時(shí)，確保區(qū)域間確權(quán)登記的一致性，避免婦女在登記中出現(xiàn)兩頭無(wú)地的情況。建議各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理，落實(shí)土地補(bǔ)償政策標(biāo)準(zhǔn)及適用規(guī)定，確保農(nóng)村婦女在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)當(dāng)中土地收益權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

三是進(jìn)一步規(guī)范完善村規(guī)民約。村規(guī)民約首先應(yīng)遵守國(guó)家法律法規(guī)，體現(xiàn)性別平等、社會(huì)進(jìn)步。2012年省婦聯(lián)、省農(nóng)業(yè)廳、省民政廳、省國(guó)土資源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范完善村規(guī)民約 維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的意見(jiàn)》，取得一定成效。建議民政部門(mén)加大工作力度，指導(dǎo)做好村民自治章程和村規(guī)民約的廢、改、立工作，在村規(guī)民約中寫(xiě)入男女平等、婚嫁落戶、土地承包和宅基地分配等涉及婦女權(quán)益的條款，去除帶有性別歧視的內(nèi)容，使男女平等和村民自治原則都能在村規(guī)民約中得到體現(xiàn)和落實(shí)。同時(shí)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)對(duì)村民自治章程、村規(guī)民約的備案審查，如與國(guó)家法律政策相抵觸，要堅(jiān)決責(zé)令改正，確保村規(guī)民約的制定程序和內(nèi)容合法。

四是完善調(diào)解、仲裁和司法救濟(jì)機(jī)制?！秼D女權(quán)益保障法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》明確規(guī)定，農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害的當(dāng)事人可以請(qǐng)求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府調(diào)解、向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，或者向人民法院起訴。建議強(qiáng)化政府的主導(dǎo)地位，加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解、仲裁工作體系建設(shè)，充分發(fā)揮調(diào)解、仲裁的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和在解決婦女土地糾紛中的作用。建議省法院加強(qiáng)對(duì)涉及農(nóng)村婦女土地權(quán)益糾紛案件審判工作的指導(dǎo)，盡快出臺(tái)相關(guān)審理意見(jiàn)，明確受案范圍、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定、案件實(shí)體，統(tǒng)一審判尺度，并加強(qiáng)對(duì)下級(jí)法院審判工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，解決相關(guān)案件受理難、執(zhí)行難問(wèn)題。

五是注重發(fā)揮各級(jí)婦聯(lián)組織的作用。農(nóng)村婦女土地權(quán)益問(wèn)題是一個(gè)復(fù)雜的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題，需要各部門(mén)合力推進(jìn)解決?！吨袊?guó)婦女發(fā)展綱要（2011—2020年）》將保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益作為主要目標(biāo)之一和重要的策略措施，明確主要責(zé)任部門(mén)是農(nóng)業(yè)部，責(zé)任部門(mén)是民政部和全國(guó)婦聯(lián)。鑒于農(nóng)村婦女整體素質(zhì)仍然偏低、法律知識(shí)缺乏、維權(quán)意識(shí)較弱，我省各級(jí)婦聯(lián)組織要進(jìn)一步加大調(diào)查研究力度，廣泛、準(zhǔn)確收集農(nóng)村婦女的需求，積極建言獻(xiàn)策，更好履行“代表和維護(hù)婦女權(quán)益，促進(jìn)男女平等”的基本職能。建議有關(guān)部門(mén)在相關(guān)法律政策的制定、修改和執(zhí)行過(guò)程中，積極開(kāi)展性別平等咨詢?cè)u(píng)估工作，征詢同級(jí)婦聯(lián)組織意見(jiàn)；大力推動(dòng)農(nóng)村婦女參與基層民主管理，增強(qiáng)婦女“話語(yǔ)權(quán)”，從而形成多部門(mén)、多層次、全方位協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共同維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。