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●2002年十六大報(bào)告中，依法執(zhí)政與依法行政首次同時(shí)提出

●2007年國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府工作報(bào)告首次全部提到依法行政

“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、依法行政、法治政府，在國(guó)務(wù)院工作報(bào)告中，3個(gè)詞的詞頻比為4∶3.75∶1；在地方政府工作報(bào)告中，該比例為2.89∶3.5∶1；在省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)言論中，2008年依法行政出現(xiàn)的頻率首超市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?！?/p>

6月8日，以“改革開(kāi)放30年與我國(guó)公法學(xué)的發(fā)展”為主題，中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法研究會(huì)和行政法研究會(huì)首次聯(lián)合召開(kāi)研討會(huì)，由中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院承辦。中國(guó)政法大學(xué)副教授王敬波在會(huì)上公布了她的研究：選取依法行政、法治政府等7個(gè)行政法關(guān)鍵詞，分析其在1978年至2008年3月30日官方文件報(bào)告、省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人言論中出現(xiàn)的時(shí)間和頻率，從微觀角度考察政府法治發(fā)展軌跡。

政府法治，三十而立。

在這次以改革開(kāi)放30年為背景的研討會(huì)上，政府治理由人治向法治的轉(zhuǎn)型，成為大家關(guān)注的焦點(diǎn)。

法治政府：從宣言到行動(dòng)

背景：截至2008年2月，現(xiàn)行有效法律共229件，其中包括憲法及憲法相關(guān)法律39件、行政法79件

30年前，黨的十一屆三中全會(huì)公報(bào)明確指出：“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，“憲法規(guī)定的公民權(quán)利，必須堅(jiān)決保障，任何人不得侵犯”等。中國(guó)的民主法治，從此開(kāi)啟新紀(jì)元。

30年來(lái)，依法行政、民告官、政務(wù)公開(kāi)、自我限權(quán)、以人為本、法治政府、服務(wù)政府……從法治行政走向法治國(guó)家、憲政國(guó)家，正成為中國(guó)法治建設(shè)的清晰軌跡。

王敬波的這項(xiàng)研究，選用了中國(guó)共產(chǎn)黨歷次全會(huì)文件報(bào)告、國(guó)務(wù)院和地方政府工作報(bào)告等2400余份；省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人言論共計(jì)3.4萬(wàn)余條。

她的研究表明，在這幾類(lèi)官方正式文件報(bào)告中，依法行政基本從1990年開(kāi)始提及；2007年，國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府工作報(bào)告首次全部提到依法行政；2002年十六大報(bào)告中，依法執(zhí)政與依法行政首次同時(shí)提出，依法，成為執(zhí)政黨對(duì)自身和政府的雙重要求。

1999年前，國(guó)務(wù)院工作報(bào)告對(duì)依法行政的一般用語(yǔ)是：各級(jí)政府及其工作人員都要依法行政；2004年以后，則在提出“依法行政”的同時(shí)，要求“建設(shè)法治政府”。

王敬波認(rèn)為，這些用語(yǔ)變化，從一定程度反映了政府法治觀念的深化。

2004年3月，政府法治值得紀(jì)念的一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)——國(guó)務(wù)院不但在工作報(bào)告中首次提出“建設(shè)法治政府”，而且很快又推出了醞釀已久、反復(fù)修改、臻于成熟的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，給建設(shè)法治政府定下“十年期限”。

中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、國(guó)家行政學(xué)院教授應(yīng)松年表示，由政府自覺(jué)提出并要求用10年時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，在世界法治發(fā)展史上絕無(wú)僅有。它標(biāo)志著建設(shè)法治政府正從理想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，從宣言轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，從對(duì)政府的客觀要求轉(zhuǎn)化為政府對(duì)自身的嚴(yán)格自律。

憲政指針：保障人權(quán)與控制權(quán)力

背景：去年底，胡錦濤總書(shū)記在接見(jiàn)全國(guó)政法工作會(huì)議代表時(shí)指出：黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上

“憲法至上，就是憲政；法律至上，就是法治。”

在蘇州大學(xué)教授楊海坤眼中，胡錦濤總書(shū)記這句“憲法法律至上”有石破天驚的意義——這是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于社會(huì)主義憲政思想的嶄新闡發(fā)，是憲政思想與法治思想的完美結(jié)合。

“建設(shè)憲政國(guó)家與建設(shè)法治政府，需同步進(jìn)行。”楊海坤認(rèn)為，憲政最重要的內(nèi)容安排，就是制約和監(jiān)督政府權(quán)力?！敖ㄔO(shè)憲政國(guó)家，理所當(dāng)然要把建設(shè)法治政府作為重中之重——必須以保障公民權(quán)利和利益為根本，以完善行政權(quán)力控制為重點(diǎn)，促進(jìn)社會(huì)公正公平為目標(biāo)。”

與會(huì)專(zhuān)家表示，依靠法治，30年來(lái)，政府重權(quán)力輕權(quán)利的管理格局，開(kāi)始轉(zhuǎn)向權(quán)利與權(quán)力的良性互動(dòng)。

1989年4月4日，七屆全國(guó)人大通過(guò)《行政訴訟法》，1990年10月1日開(kāi)始施行。從只可“官告民”到也可“民告官”，司法監(jiān)督的引入，讓行政相對(duì)人有權(quán)通過(guò)起訴維護(hù)自身權(quán)利和監(jiān)督行政權(quán)力。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委民法室原副主任肖峋，至今記得19年前那一幕——

起草行政訴訟法時(shí)，第十一條受案范圍只列舉了7項(xiàng)具體權(quán)利，而沒(méi)有第8項(xiàng)“兜底條款”——公民法人“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”，可提起行政訴訟。

草案正式上會(huì)審議前，全國(guó)人大最后一次聽(tīng)取專(zhuān)家學(xué)者和有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)。座談會(huì)最后一天，應(yīng)松年和肖峋說(shuō)“悄悄話”：咱們的受案范圍太窄。列舉式應(yīng)該改為概括式：只要公眾認(rèn)為侵害了自己的權(quán)益都可起訴。

聽(tīng)完應(yīng)老師的話，肖峋讓他一定寫(xiě)出來(lái)。當(dāng)天晚上，應(yīng)老師加班寫(xiě)出書(shū)面意見(jiàn)，肖峋第二天一大早就報(bào)上去了。

過(guò)兩天，法工委開(kāi)會(huì)研究座談會(huì)提出的意見(jiàn)?？旖Y(jié)束時(shí)，當(dāng)時(shí)的全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、法工委主任王漢斌，拿出應(yīng)松年的意見(jiàn)征求大家看法。他說(shuō)：這個(gè)意見(jiàn)很好，很重要。我看就再加一項(xiàng)吧。

王漢斌的意見(jiàn)得到一致贊同。

由此，《行政訴訟法》受案范圍，多了一項(xiàng)“兜底條款”，擴(kuò)大了對(duì)公眾權(quán)利的法律保護(hù)，拓寬了對(duì)政府權(quán)力的司法監(jiān)督。

2004年3月，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入憲法，成為令人矚目的亮點(diǎn)。這不但促進(jìn)了全民人權(quán)觀的覺(jué)醒，也引起各級(jí)政府對(duì)尊重和保障人權(quán)的空前重視。

通過(guò)《行政許可法》，我國(guó)第一次確立了“信賴(lài)保護(hù)”原則——行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已生效的行政許可；為了公共利益變更或撤回的，要補(bǔ)償給當(dāng)事人造成的財(cái)產(chǎn)損失。

2005年《治安管理處罰法》出臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)范警察辦案行為，在多方面給予被處罰人以人權(quán)保障。

2007年11月1日實(shí)施的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，明確規(guī)定政府非常狀態(tài)下的權(quán)限，最大限度地保護(hù)非常狀態(tài)下的公民權(quán)利。

全國(guó)首部行政程序統(tǒng)一立法——《湖南省行政程序規(guī)定》，2008年4月17日出臺(tái)，體現(xiàn)了政府管理模式之變——從管理者中心轉(zhuǎn)向公民權(quán)利中心。

在中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德教授看來(lái)，制約權(quán)力和保護(hù)權(quán)利，除了實(shí)體公正外，更要關(guān)注程序公正。

近年來(lái)，規(guī)范行政程序的法律文件陸續(xù)出臺(tái)：行政訴訟法、行政監(jiān)察法、行政處罰法、行政許可法等等，但對(duì)于其他行政行為如決策、備案、審核、檢查等，卻沒(méi)有具體規(guī)定。

馬懷德認(rèn)為，制定一部統(tǒng)一的行政程序法典，應(yīng)成為立法者下一步的重任。