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監(jiān)督權是人民代表大會代表人民行使的國家權力之一，也是地方各級人大常委會的一項十分重要的職權。改革開放的30年里，地方人大常委會的監(jiān)督權得到了有效地行使，監(jiān)督方式日趨靈活多樣、監(jiān)督主體能力不斷提升、監(jiān)督領域進一步拓寬等。但從實踐層面看，地方人大常委會的監(jiān)督工作仍面臨諸多問題，比如專業(yè)化水平不高、監(jiān)督的獨立性不夠以及監(jiān)督的政治文化沒有真正形成等。這些問題在一定程度上制約了地方人大常委會監(jiān)督工作的有效開展，剖析這些方面的情況將為今后地方人大常委會加強和改進監(jiān)督工作提供參考。

一、地方人大常委會監(jiān)督工作的特點及主要問題

(一)監(jiān)督方式靈活多樣，但剛性手段使用不夠

監(jiān)督法立足各級人大多年豐富的實踐經驗，明確規(guī)定了七種監(jiān)督方式：聽取和審議“一府兩院”專項工作報告、計劃和預算監(jiān)督、法律法規(guī)實施情況的檢查、規(guī)范性文件的備案審查、詢問和質詢、特定問題調查以及撤職案的審議和決定。前四種監(jiān)督方式是地方人大常委會在開展監(jiān)督工作中使用最普遍的手段，后三種監(jiān)督方式由于自身“剛性”十足，往往在實際工作中使用極少。從淮北市人大常委會監(jiān)督實踐看，也主要是通過聽取和審議專項工作匯報、加強計劃和預算監(jiān)督、執(zhí)法檢查以及規(guī)范性文件的備案審查來加強對“一府兩院”及有關部門的監(jiān)督。詢問和質詢、特定問題調查以及撤職案的審議和決定等剛性監(jiān)督手段在歷屆常委會開展監(jiān)督工作的具體實踐中從來沒有使用過。柔性監(jiān)督手段以較為溫和的方式監(jiān)督并推動“一府兩院”工作，因此深受地方人大常委會的“垂愛”；剛性監(jiān)督手段因為“殺氣”較重，地方人大常委會使用較為慎重。從實際效果看，柔性監(jiān)督手段對一些社會深層次的問題以及某些重大事項的監(jiān)督往往顯得有些“力不從心”，需要啟動質詢、特定問題調查、罷免、撤職等剛性監(jiān)督手段。

(二)監(jiān)督主體能力不斷提升，但專業(yè)化水平不高

近年來，隨著民主法制建設的不斷推進和人大工作的深入開展，地方人大常委會促進發(fā)展、推動工作的能力也不斷提升，地方人大監(jiān)督工作也有了長足的進步。但隨著監(jiān)督領域的不斷深入，專業(yè)化監(jiān)督越來越成為制約地方人大監(jiān)督工作水平進一步提升的“瓶頸”。地方人大財政監(jiān)督在這方面表現地尤為突出。由于財政監(jiān)督的專業(yè)性、技術性比較強，財政監(jiān)督所涉及的內容很廣泛。因此，人大開展財政監(jiān)督必須有自己的專業(yè)審查隊伍，否則很難實施對政府財政的實質性審查。目前，淮北市人大常委會財政監(jiān)督工作主要由人大財經委負責，而財經委承擔的工作范圍較寬，具有專業(yè)素養(yǎng)的人員較少，事實上難以確保審查監(jiān)督工作真正到位。每年，常委會在審議市人民政府財政預算執(zhí)行情況及收支情況的報告時，由于缺乏與財政相關的專業(yè)知識，審議往往停留在表層上，難以深入到財政問題的深層領域，致使審議水平不高，審議效果也不明顯。

（三）監(jiān)督領域進一步拓寬，但監(jiān)督的獨立品質不明顯

目前，地方人大監(jiān)督不僅涉及“一府兩院”工作的各個方面，而且逐漸深入社會生活的各個層面。比如，近年來地方人大常委會充分運用召開人大常委會全體會議這一工作方式，不斷拓寬監(jiān)督領域，加強對計劃生育、城市管理、旅游開發(fā)、招商引資、文明創(chuàng)建、新農村建設等工作的監(jiān)督。在地方人大監(jiān)督的實踐過程中，監(jiān)督領域進一步拓寬，監(jiān)督的權威性進一步彰顯，但監(jiān)督的獨立品質依然不明顯。一是人大機構獨立性不夠?；跉v史原因，我國黨政部門一體化程度高，客觀上導致了這種現象。二是人大“異體性”特征不明顯。部分地方人大常委會在開展監(jiān)督工作時過分強調“監(jiān)督就是支持”，盡量不“影響”政府和“兩院”的工作，往往“大事化小，小事化了”。究其根源，則是監(jiān)督主體“異體性”特征不明顯，存在與監(jiān)督對象利益共生、同體共榮的狀況。

(四）監(jiān)督權的行使日益規(guī)范，但虛置化現象突出

去年頒布實施的監(jiān)督法對各級人大常委會的監(jiān)督工作及監(jiān)督權的行使在程序上作了進一步規(guī)范。地方人大常委會在行使監(jiān)督權時也是嚴格依法、按程序辦事，但由于種種條件所限，監(jiān)督權在行使中虛置化現象突出。一是監(jiān)督主體主動監(jiān)督不夠充分。當前，部分地方人大常委會過分強調對“一府兩院”工作的支持，監(jiān)督權的行使僅僅停留在“支持工作”這一層面，很少深入到推動深層次問題的解決上，致使監(jiān)督權的行使不夠“盡興”。二是監(jiān)督對象權力來源不均衡。作為人大監(jiān)督對象的“一府兩院”其權力不僅來源于本級人大的同意，還必須來自相應的上級國家機關或同級黨委的授權。理論上，人大對“一府兩院”的授權最有法律依據，也最有權威性，但在現實生活中，并不及相應的上級國家機關或同級地方黨委對“一府兩院”的影響，這種權力來源的不均衡性直接導致了人大監(jiān)督權被“虛置”。

（五）監(jiān)督氛圍漸濃，但監(jiān)督的政治文化沒有真正形成

作為我國的根本政治制度，人民代表大會制度已經深刻影響著社會各個層面。地方人大常委會監(jiān)督職能在與社會組織、公民的互動中進一步強化，監(jiān)督與接受監(jiān)督的意識逐步增強，監(jiān)督的社會氛圍漸濃。比如，淮北市人大常委會在開展監(jiān)督工作時，通過主動邀請人大代表參與、公開報道監(jiān)督工作進展情況等方式，既推動了工作的開展，也在社會上逐漸培育起監(jiān)督“一府兩院”工作的大好氛圍。這種大好的監(jiān)督氛圍對地方人大常委會開展工作是有利的，但同時也是“脆弱的”。因為一旦因監(jiān)督主體主動性、積極性不夠等主客觀原因而規(guī)避人大監(jiān)督，這種監(jiān)督氛圍就很難起到有效地制衡作用。不難發(fā)現，一種體制性的、徹底深入“社會機體”之內的監(jiān)督文化正是當前人大監(jiān)督工作所亟需的。