圖片為陳建華攝

王華斌繪

張斌攝

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日前，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《2014年政府信息公開(kāi)工作要點(diǎn)》，對(duì)今年政府信息公開(kāi)工作作出部署，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。

其實(shí)近年來(lái)，“信息公開(kāi)是政府的義務(wù)，申請(qǐng)公開(kāi)是公民的權(quán)利”逐漸成為社會(huì)共識(shí)。在此基礎(chǔ)上，政府信息公開(kāi)條例于2008年5月1日實(shí)施。然而，在諸多專(zhuān)家學(xué)者看來(lái)，無(wú)論是條例的具體內(nèi)容，還是條例的實(shí)施過(guò)程，都有待于進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

問(wèn)題亟待解決，修法勢(shì)在必行

近日，由中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院組織召開(kāi)的政府信息公開(kāi)條例修改研討會(huì)在北京召開(kāi)。會(huì)上，來(lái)自國(guó)務(wù)院辦公廳、全國(guó)人大法工委、北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)等單位的40多位專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行了交流和討論。

其中，北京圣運(yùn)律師事務(wù)所主任律師王優(yōu)銀的切身感受，吸引了在場(chǎng)人員的注意?！白鳛橐幻蓭?，在2008年以前辦案時(shí)，調(diào)取資料非常麻煩，需要找多位領(lǐng)導(dǎo)簽字，而很多時(shí)候領(lǐng)導(dǎo)都在開(kāi)會(huì)出差中。條例實(shí)施后就沒(méi)有這些麻煩了?！蓖鮾?yōu)銀認(rèn)為，條例的實(shí)施，積極推動(dòng)了政府信息公開(kāi)的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化，為公民行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)提供了良好的法律保障。

“但是，仍然有傷腦筋的時(shí)候。”王優(yōu)銀話鋒一轉(zhuǎn)，講述了另一次經(jīng)歷：“2014年2月25日，我向北京市環(huán)保局提出書(shū)面申請(qǐng)，要求公開(kāi)北京市霧霾成分、形成原因及檢測(cè)辦法等信息。3月16日，收到的回復(fù)內(nèi)容極為簡(jiǎn)單，這種馬虎了事的回復(fù)，很難讓我信服?！?/p>

王優(yōu)銀還提到，某些政府部門(mén)處理申請(qǐng)公開(kāi)信息時(shí)，存在“不回復(fù)”“答非所問(wèn)”的現(xiàn)象，或?yàn)E以國(guó)家秘密、商業(yè)秘密等理由“拒絕公開(kāi)”。

“依申請(qǐng)公開(kāi)的效果差，還與申請(qǐng)程序的繁瑣有密切關(guān)聯(lián)?！敝袊?guó)政法大學(xué)教授王敬波坦言，“條例對(duì)申請(qǐng)人資格、申請(qǐng)范圍有嚴(yán)格限制，并在程序上要求申請(qǐng)者必須到現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)，這讓公民申請(qǐng)信息公開(kāi)的成本很高?！?/p>

另一個(gè)影響依申請(qǐng)公開(kāi)效果的因素是政府部門(mén)的態(tài)度?！耙恍┱块T(mén)認(rèn)為該公開(kāi)的都已經(jīng)主動(dòng)公開(kāi)了，申請(qǐng)人再提起申請(qǐng)就是找麻煩?！北本┯^韜律師事務(wù)所主任呂立秋說(shuō)。事實(shí)上，即便是主動(dòng)公開(kāi)，也存在缺乏主動(dòng)意識(shí)、“主動(dòng)”行為尚未常態(tài)化等諸多問(wèn)題。

筆者盤(pán)點(diǎn)中國(guó)政府網(wǎng)曬出的49個(gè)國(guó)務(wù)院部門(mén)、31個(gè)省份政府信息公開(kāi)年度報(bào)告時(shí)發(fā)現(xiàn)，多個(gè)部門(mén)和省份新聞發(fā)布仍未規(guī)律化，尚未建立政務(wù)微博、微信等新媒體平臺(tái)，甚至有的官方網(wǎng)站欄目的最后更新仍然停留在2013年。

這些問(wèn)題的存在，換來(lái)了社會(huì)各界對(duì)條例修改的呼吁。其中，王優(yōu)銀認(rèn)為，現(xiàn)行條例的某些規(guī)定已成為信息不公開(kāi)的“擋箭牌”，“根據(jù)條例第二十一條規(guī)定，政府部門(mén)可以以‘政府信息不存在’為理由拒絕向相對(duì)人公開(kāi)政府信息。實(shí)踐中，答復(fù)‘信息不存在’也越來(lái)越多被政府部門(mén)當(dāng)作處理政府信息申請(qǐng)的主要手段?！?/p>

負(fù)面清單之外的內(nèi)容都應(yīng)公開(kāi)

現(xiàn)行條例不完善，到底該怎么改？

“將條例上升為法律”得到了與會(huì)者的廣泛認(rèn)同。“相對(duì)于信息公開(kāi)這樣一個(gè)龐大的、具有重要價(jià)值的政務(wù)系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，僅僅以行政法規(guī)的層級(jí)來(lái)規(guī)定，顯得位階過(guò)低?！蓖蹙床ㄕf(shuō)，同時(shí)，一些政府部門(mén)和工作人員的行政思維仍然強(qiáng)于法治思維，并沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到信息公開(kāi)的現(xiàn)實(shí)意義，也沒(méi)有對(duì)條例引起足夠的重視。因此，亟須將條例上升為法律，進(jìn)一步增強(qiáng)法律的權(quán)威性，讓政府部門(mén)真正樹(shù)立“信息公開(kāi)是義務(wù)、申請(qǐng)公開(kāi)是權(quán)利”的法治意識(shí)。

中央民族大學(xué)教授熊文釗表達(dá)了類(lèi)似觀點(diǎn)，“政府信息公開(kāi)條例在實(shí)施中，一些行政機(jī)關(guān)以保密法、公務(wù)員法等法規(guī)為據(jù)，或者稱(chēng)申請(qǐng)公開(kāi)的信息涉密，或者說(shuō)影響社會(huì)安定。破解上述現(xiàn)象，需要將條例升格為法律，倒逼政府部門(mén)的信息公開(kāi)。”

與此同時(shí)，公開(kāi)什么、怎么公開(kāi)等一系列問(wèn)題也是此次會(huì)議關(guān)注的焦點(diǎn)。

現(xiàn)行條例第九條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；（三）反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；（四）其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的。

在此基礎(chǔ)上，條例對(duì)各級(jí)政府的重點(diǎn)公開(kāi)事項(xiàng)列出了正面清單。此外，根據(jù)條例第十三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，申請(qǐng)政府信息公開(kāi)。

“即便如此，仍然有諸多理論爭(zhēng)議和現(xiàn)實(shí)糾紛?！北本└呒?jí)人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)程琥介紹，北京近年來(lái)關(guān)于政府信息公開(kāi)的糾紛案例占整個(gè)行政訴訟的比重不斷增加，2012年所占比重為1/10，2013年猛增到1/6。

諸多專(zhuān)家學(xué)者表示，條例規(guī)定不明確、不到位是造成上述問(wèn)題的重要原因。比如，條例第九條關(guān)于“主動(dòng)公開(kāi)”的四條標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于原則，缺乏統(tǒng)一的操作標(biāo)準(zhǔn)；條例第十三條關(guān)于“依申請(qǐng)公開(kāi)”的申請(qǐng)范圍只是簡(jiǎn)單規(guī)定“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，這也可能出現(xiàn)“仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智”的混亂局面。

對(duì)此，在公開(kāi)范圍的確定上，王敬波認(rèn)為可以進(jìn)一步擴(kuò)大一般性公開(kāi)的范圍，對(duì)應(yīng)公開(kāi)的內(nèi)容做更詳細(xì)的列舉。而程琥建議采用排除法，“改變現(xiàn)有的正面清單，重新列一個(gè)負(fù)面清單，清單之外的內(nèi)容都應(yīng)該公開(kāi)?！?/p>

法律制度具體化才能有效執(zhí)行

良法在于行，法律的有效執(zhí)行是關(guān)鍵。對(duì)此，北京大學(xué)教授湛中樂(lè)認(rèn)為，沒(méi)有有效的程序，再明晰的公開(kāi)范圍也不可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。“應(yīng)明確規(guī)定對(duì)應(yīng)公開(kāi)而不公開(kāi)或不準(zhǔn)確公開(kāi)行為的法律責(zé)任，并與行政監(jiān)察法、公務(wù)員法掛鉤，使信息公開(kāi)制度更有威懾力?！?/p>

“當(dāng)前信息公開(kāi)過(guò)程受阻，一方面是因?yàn)楣珓?wù)人員沒(méi)有認(rèn)清‘信息公開(kāi)是義務(wù)’的現(xiàn)實(shí)，另一方面是因?yàn)楣珓?wù)人員長(zhǎng)期抱有‘多一事不如少一事’的態(tài)度?！敝袊?guó)行政管理學(xué)會(huì)政府績(jī)效研究中心副主任劉杰說(shuō)，“為此，在信息公開(kāi)制度的設(shè)計(jì)和實(shí)踐中，既要有強(qiáng)硬的監(jiān)督措施，也要有更多的激勵(lì)措施，破除‘少說(shuō)不說(shuō)不會(huì)出事，說(shuō)多說(shuō)錯(cuò)就會(huì)出事’的觀念。有無(wú)公開(kāi)信息是可以考核的，有必要制定國(guó)家信息公開(kāi)考核制度，增強(qiáng)信息公開(kāi)的主動(dòng)性。”

如何讓制度落地，王敬波還認(rèn)為應(yīng)設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)，“信息公開(kāi)是個(gè)專(zhuān)業(yè)化的問(wèn)題，涉及多個(gè)領(lǐng)域的知識(shí)，需要專(zhuān)職人員參與”。同時(shí)公眾也應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，不能以信息公開(kāi)為手段，與政府討價(jià)還價(jià)，應(yīng)自覺(jué)合理地行使公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

法律總是概括的、抽象的，但是法律制度要得到實(shí)際執(zhí)行，還必須具體化。日前國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2014年政府信息公開(kāi)工作要點(diǎn)》就要求各級(jí)政府重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算決算、“三公”經(jīng)費(fèi)和行政經(jīng)費(fèi)、保障性住房、食品安全、環(huán)境保護(hù)、征地拆遷、價(jià)格和收費(fèi)等的信息公開(kāi)。

專(zhuān)家學(xué)者紛紛表示，這種具體規(guī)定是一大進(jìn)步。政府信息公開(kāi)的相關(guān)法律法規(guī)也必將因這一工作安排的具體化，得到更充分的貫徹執(zhí)行。

本文來(lái)源：人民網(wǎng)-人民日?qǐng)?bào)