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三、縣鄉(xiāng)財政困難的成因及其與“市管縣”的關(guān)聯(lián)度

對于縣鄉(xiāng)財政困難的成因，我們認為不能歸咎于“市管縣”財政體制。因為在農(nóng)村稅費改革前后地方政府都是省、市、縣、鄉(xiāng)四級，為什么不在稅費改革前指出政府級次過多會導致縣鄉(xiāng)兩級的財政困境，而是隨著農(nóng)村稅費改革政策的實施，基層財政收入的銳減使得人們突然意識到縣鄉(xiāng)財政困難這一重大問題后，學術(shù)界才轉(zhuǎn)而將這一問題的癥結(jié)歸咎于當今的五級政府體制呢？如前所述，在農(nóng)村稅費改革之前，基層政府的預算內(nèi)財政缺口也十分明顯，只是可以通過增加農(nóng)民負擔而維持自身的正常運轉(zhuǎn)，所以并未引起人們的關(guān)注，而農(nóng)村稅費改革如催化劑一樣使此問題愈加嚴重，才使其成為社會各界關(guān)注的焦點問題。

事實上，這一問題本身有其內(nèi)在的邏輯框架：財政困難就是要縣鄉(xiāng)政府辦一些“事情”而資金缺乏。于是，問題就在于：第一，縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展帶來多少可支配的財政收入（這個問題取決于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的水平和國家的稅收制度）？第二，什么事情應(yīng)當是政府必須辦的（即所謂“事權(quán)”或者政府的基本職責）？第三，縣鄉(xiāng)支出的效率如何？這三個問題即為財政收入、財政支出、財政預算問題。

（一）縣鄉(xiāng)財政困難：收入視角

從收入的角度來看，在1994年的分稅制財政體制改革和1997年的轉(zhuǎn)移支付制度改革之后，我國地方財政收入增長顯著。雖然略低于中央政府的財政收入的增長速度，但也高于GDP和人均可支配收入的增長速度，依此推論，縣鄉(xiāng)財政不至于困難到如今的地步。然而，現(xiàn)實的情況并非如此，合理的推論也只能是上級政府（省、地級市）拿走了更多的財政收入，同時將支出責任下壓到縣鄉(xiāng)。圖2　2000-2006年省、市、縣級財政收入變動趨勢圖

數(shù)據(jù)來源：縣級財政收入的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于中國縣（市）社會經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒（2001-2007），市級財政收入的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于中國城市統(tǒng)計年鑒（2001-2007），省級財政收入的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于中國統(tǒng)計年鑒（2001-2007）。

從圖2可以看出，省、市的財政收入增長速度遠遠高于縣鄉(xiāng)政府的財政收入增長速度。這說明，財政收入在快速向上集中，縣鄉(xiāng)財政與省市財政的差距越來越大。其原因在于，在不斷發(fā)展的分稅制財政體制下，增值稅的75%、消費稅的100%以及所得稅的50%-60%歸屬中央，將規(guī)模小、征收難度大、征收成本高的其他稅種留給了地方。而且大多數(shù)中西部縣鄉(xiāng)仍是以農(nóng)業(yè)為主的不發(fā)達地區(qū)，在這些地區(qū)，工商業(yè)對財政收入貢獻相對較小，再加上因為取消農(nóng)業(yè)稅而導致政策性的減收，使得省以下的財政收入較少且增長緩慢，縣鄉(xiāng)財政困難也就成為了一種較為普遍的現(xiàn)象。