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（二）縣鄉(xiāng)財(cái)政困難：支出視角

根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)性公共產(chǎn)品的提供，地方政府則負(fù)責(zé)地方性公共產(chǎn)品的提供。然而，自分稅制財(cái)政體制改革后，財(cái)政收入向上集中的同時(shí)，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任劃分上并不清晰，上級(jí)政府往往會(huì)利用在政治上對(duì)下級(jí)政府的絕對(duì)權(quán)威，將事權(quán)下放給低層級(jí)政府，諸如下放虧損企業(yè)、“中央出政策、地方出票子”等方式向下轉(zhuǎn)移支出責(zé)任，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府履行了與財(cái)權(quán)不平衡的過多事權(quán)，加重了縣鄉(xiāng)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

另一方面，上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付往往還要以“配套”作為籌碼，縣鄉(xiāng)政府要想獲得這些資金支持，必須按照一定的比例進(jìn)行配套。比如，根據(jù)河南省對(duì)農(nóng)村公路的規(guī)劃，到“十一五”末，全省行政村基本實(shí)現(xiàn)村村通水泥（油）路。省政府對(duì)村村通公路工程的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每公里8萬元，貧困縣的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為10萬元，但是不足部分，由市縣兩級(jí)政府自籌。按照村村通公路的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，每公里至少要13萬元。也就是說每公里至少要拿出3萬元來配套，沒有配套，就沒有撥款。對(duì)于捉襟見肘的基層財(cái)政來講，這種配套也對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出形成不小的壓力。

上述的財(cái)政支出顯然是一種來源于下級(jí)執(zhí)行上級(jí)政策所導(dǎo)致的財(cái)政支出，即一種“被動(dòng)性財(cái)政支出”，在中央關(guān)于減輕農(nóng)村負(fù)擔(dān)政策力度不斷加大的情況下，地方政府財(cái)政收入本來就少，因此也不可能有更多的資金用于“主動(dòng)性財(cái)政支出”，也就是縣鄉(xiāng)政府為了實(shí)現(xiàn)自己的政策目標(biāo)而形成的財(cái)政支出。

（三）縣鄉(xiāng)財(cái)政困難：預(yù)算視角

上述分析仍然不能解釋為什么在取消農(nóng)業(yè)稅前縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問題。在取消農(nóng)業(yè)稅之前，縣鄉(xiāng)政府可以基于自身財(cái)政支出的需要，收取更多的“提留款”，從而通過大量的預(yù)算外收入彌補(bǔ)支出缺口。但是，這一時(shí)期縣鄉(xiāng)財(cái)政困難程度依然很大。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2002年對(duì)中西部10個(gè)省、市的49個(gè)縣市財(cái)政收支狀況的審計(jì)，到2002年底，有37個(gè)縣市累計(jì)瞞報(bào)赤字10.6億，是當(dāng)年決算反映的赤字的147%；49個(gè)縣市累計(jì)負(fù)債163億，相當(dāng)于當(dāng)年可用財(cái)力的2.1倍。［3］一個(gè)合理的解釋是對(duì)于支出缺乏必要的控制，甚至可以說是無序，其直接后果就是財(cái)政支出缺乏必要的約束，盲目性和隨意性較大，相應(yīng)地，公共性就很難保證。一般而言，只要政府財(cái)政行為偏離公共目的，就可能因?yàn)槠涔猜毮懿荒芡耆男卸鴮?dǎo)致財(cái)政困難。偏離公共目的的程度越大，財(cái)政困難的程度就會(huì)越嚴(yán)重。在這種情況下，上級(jí)或中央政府通常安排一定的預(yù)算約束條件來約束地方政府的機(jī)會(huì)主義行為。比如，常見的公共預(yù)算將政府支出限制在政府可獲得的收入之內(nèi)來防止透支，從而確保平衡。但這種限制是建立在法律效力的基礎(chǔ)上的。進(jìn)一步地講，預(yù)算也并不能簡(jiǎn)單地描述成一個(gè)年與年之間很少變化的年度過程，“由于個(gè)人、團(tuán)體和政府機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)，環(huán)境的變化，或是利益集團(tuán)權(quán)力的變化……預(yù)算過程也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化”。［4］對(duì)于政府間的財(cái)政關(guān)系而言，由于預(yù)算中要涉及到政府的一系列行動(dòng)和職能，政府間的預(yù)算約束通常會(huì)由于政府間職能的重疊和界定的模糊，出現(xiàn)軟預(yù)算約束的情景。而且，縣鄉(xiāng)政府也經(jīng)常會(huì)通過各種方式突破預(yù)算，使預(yù)算表現(xiàn)出不同形式的軟化。［5］

四、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的緩解與“省管縣”的關(guān)聯(lián)度

如果說“省管縣”不能解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的話，那么為什么在實(shí)行“省管縣”之后，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難確實(shí)得到了緩解呢？根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，截止2007年底，全國(guó)財(cái)政貧困縣已經(jīng)從2005年的791個(gè)減少到27個(gè)，主要集中在中西部地區(qū)，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行狀況明顯改善。但是，我們是不是可以就此得出“省管縣確實(shí)緩解了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難”的結(jié)論呢？其實(shí)，這是一個(gè)誤解，我們無形中用了一種最不科學(xué)的方法來衡量公共政策績(jī)效，即“簡(jiǎn)單‘前—后’對(duì)比分析法”［6］。這種方法是對(duì)政策實(shí)施之前的狀況與政策有機(jī)會(huì)產(chǎn)生影響的狀況進(jìn)行比較。但是，這種分析方法要求我們假設(shè)政策實(shí)施前后數(shù)據(jù)之間的任何差別都是政策的結(jié)果，而測(cè)量前后所得出的不同結(jié)果往往并不能完全歸因于政策的效果，在整個(gè)政策實(shí)施期間，有太多的因素可能會(huì)導(dǎo)致政策結(jié)果的差異。