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歷代正副官員相輔模式的演變

從秦漢到明清，中國(guó)地方行政建置雖然歷經(jīng)郡縣二級(jí)制、州郡縣三級(jí)制、道(路)州(府)縣三級(jí)制、省(司)府州縣復(fù)合制等多種變化，但各級(jí)政權(quán)的“領(lǐng)導(dǎo)班子”設(shè)置，基本上都是正副職官員相輔模式，且大多為一正二副到一正三副，只有京師、畿輔、陪都所在，因?yàn)檎路彪s而多設(shè)副職。如秦漢是郡縣二級(jí)制，郡政府的正官為郡守，副職為郡尉（后稱(chēng)都尉）、郡丞；縣政府的正官稱(chēng)縣令、縣長(zhǎng)，副職為縣尉、縣丞。小縣一丞一尉，大縣一丞二尉，京縣三丞四尉。曹操的仕途從洛陽(yáng)北部尉起步，就是京縣四尉之一。

“領(lǐng)導(dǎo)班子”之所以多取正副官員相輔模式，一方面是借助副職對(duì)正官的輔助提高工作效率，另一方面也寓有相互制約之意。此種通過(guò)副職設(shè)置實(shí)施同級(jí)監(jiān)督以利于朝廷控制的深意，可以以宋代為標(biāo)本。宋代的州一級(jí)政區(qū)有府、州、軍、監(jiān)四種，州級(jí)政府各設(shè)知州（知府、知軍、知監(jiān)）一人為正官，通稱(chēng)郡守。此外還有身份特殊的“通判”。趙宋開(kāi)國(guó)之初，在逐次消滅各個(gè)割據(jù)政權(quán)的統(tǒng)一戰(zhàn)爭(zhēng)中，為籠絡(luò)人心，穩(wěn)定政局，往往留用前政權(quán)的所謂“偽官”繼續(xù)擔(dān)任州府領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又在他們身邊設(shè)置中央派來(lái)協(xié)助工作的通判，凡是州府公事，必須由通判與知州同簽，方得施行，實(shí)寓監(jiān)督之意。往后，通判制度推廣到宋朝全境。神宗朝官制改革，通判被明確為副職，設(shè)置員數(shù)因衙門(mén)所管地域大小和地位輕重而定，大體為一至二員。其他像簽書(shū)判官、推官等，實(shí)際上是“助理郡政、分案治事”的長(zhǎng)官助理，而且有會(huì)同知州、通判簽署公文的權(quán)利。

職權(quán)配置又對(duì)正官副職的關(guān)系相處產(chǎn)生重要影響。比如秦漢絕對(duì)是郡守說(shuō)一不二的一長(zhǎng)制，行政級(jí)別六百石的郡丞雖然有“二太守”的名義，但對(duì)于郡政的影響，其實(shí)還比不上只有一百石級(jí)別的主簿，就是郡府辦公室主任，因?yàn)橹鞑臼翘刈允鸬?，既是親信，又指揮自如，比起中央派來(lái)的郡丞，自然更容易得到郡守信任?？な嘏c郡丞相處，亦非太守和“二太守”的關(guān)系。漢宣帝時(shí)嚴(yán)延年任河南太守，其郡丞看見(jiàn)領(lǐng)導(dǎo)就像老鼠見(jiàn)了貓。

守尉相爭(zhēng)影響施政，所以東漢曾一度取消過(guò)都尉，后來(lái)因?yàn)閷?shí)際需要，又不得不恢復(fù)。但是魏晉以來(lái)，副職與正官在官員級(jí)別上的差距被明顯拉開(kāi)，如郡太守為五品，其副職郡丞、長(zhǎng)史都下居八品，后來(lái)又規(guī)定副職對(duì)正官要“施敬”，就是行下屬謁見(jiàn)上司之禮。級(jí)別拉大，行施敬禮，肯定有助于克服守尉相爭(zhēng)之類(lèi)，但地方權(quán)力過(guò)于集中在“一把手”手里而導(dǎo)致朝廷尾大不掉的問(wèn)題卻嚴(yán)重了起來(lái)，整個(gè)魏晉南北朝都受此困擾。所以到了唐代，又有新的對(duì)策來(lái)加以調(diào)整：一方面是縮小正副官員級(jí)別差距。如上州刺史定為從三品，別駕為從四品，長(zhǎng)史為從五品上，司馬為從五品下，一正三副，使之成為一個(gè)梯級(jí)結(jié)構(gòu)；另一方面是分曹治事的屬官們也都由中央任命（以往都由正職官員自己聘任），從操作層面上講，州縣的行政司法財(cái)經(jīng)文教監(jiān)察正是由這一班人具體執(zhí)掌的。這種任官途徑和在正職官員領(lǐng)導(dǎo)下分工負(fù)責(zé)的施政形式，對(duì)于實(shí)施同級(jí)監(jiān)督和提升中央集權(quán)，都產(chǎn)生了實(shí)效。

兩宋在限制正官擅權(quán)方面創(chuàng)意更多，比如前文提過(guò)的州縣政府會(huì)簽制度，說(shuō)白了也是讓正副官員相互掣肘的設(shè)計(jì)，好處是能夠有效防止“一把手”專(zhuān)斷獨(dú)行，壞處是行政效率和同僚關(guān)系可能受到消極影響。