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而頒布于2001年的拆遷條例規(guī)定的拆遷事由，只是“為了加強對城市房屋拆遷的管理，維護拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項目順利進行”。整部條例中甚至沒有提到征收。

王軼表示，根據(jù)物權(quán)法，征收拆遷必須是為了公共利益的需要，由地方政府依據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定，是否拆遷無需征得被拆遷人同意，但必須給予合理的補償；協(xié)議拆遷則應(yīng)由雙方平等協(xié)商，自主決定是否拆遷以及如何補償，是典型的合同行為。

由于沒有區(qū)分拆遷的不同性質(zhì)，許多地方的拆遷活動往往呈現(xiàn)一種“四不像”狀態(tài)。首先，地方政府根據(jù)城市規(guī)劃發(fā)布拆遷公告，在這個環(huán)節(jié)，拆不拆不由房屋所有者決定，看上去是出于公共利益的征收拆遷。與此同時，拆遷條例第13條又要求，拆遷人與被拆遷人應(yīng)當(dāng)就補償方式、補償金額等訂立協(xié)議，而按照規(guī)定，拆遷人是指“取得房屋拆遷許可證的單位”而不是國家，這里拆遷雙方似乎是居于平等的地位在進行協(xié)商，又像是協(xié)議拆遷行為。

此外，拆遷條例第16條還規(guī)定，拆遷雙方如果達(dá)不成協(xié)議，應(yīng)申請由房屋拆遷管理部門裁決。如果對裁決不服，可以向法院起訴。但拆遷人已經(jīng)給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。

在2007年5月，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授馮玉軍就在本報撰文，指出拆遷條例的這些規(guī)定使得“補償協(xié)議往往徒具民事協(xié)議之名而無平等協(xié)商之實”，“開發(fā)商得到高于普通居民的法律保護”。

“征收拆遷和協(xié)議拆遷是否在法律上得到區(qū)分，是物權(quán)法能否落實的試金石?！蓖踺W直言。令他欣喜的是，今天的座談會上已經(jīng)達(dá)成共識，拆遷條例的修改應(yīng)該增加規(guī)定征收，并區(qū)分征收拆遷和協(xié)議拆遷。“我還建議，條例的名稱也應(yīng)有所調(diào)整?！彼f。

“先征收、補償，再拆遷，這個程序本來很清楚，現(xiàn)在被人為復(fù)雜化了”

在上海的潘蓉事件中，潘蓉一家居住的四層小樓面積達(dá)480平米，最終獲得的補償款只有118萬余元。事實上，近來曝光的多起拆遷案件，導(dǎo)火索大多在于補償。這涉及到區(qū)分征收拆遷和協(xié)議拆遷之后的另一個問題，即征收、補償和拆遷三者的關(guān)系。

北大5位教授的建議書已經(jīng)明確指出了癥結(jié)所在。在出于公共利益需要進行的征收拆遷中，按照憲法和物權(quán)法的規(guī)定，補償是征收合法有效的構(gòu)成要件，應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷之前完成。而在拆遷條例第三章“拆遷補償與安置”的具體規(guī)定中，補償與征收切割開了，補償從征收程序的一部分變成了拆遷程序的一部分，這實質(zhì)上將本應(yīng)在征收階段解決的補償問題拖后到了拆遷階段。

“征收本質(zhì)上是一種行政強制，要完成征收行為就必須進行補償，兩者不可分。先征收、補償，然后再拆遷，這個程序本來是很清楚的，現(xiàn)在被人為復(fù)雜化了?！蓖蹂a鋅進一步分析說，這樣一來，拆還是不拆已經(jīng)不能談，被拆遷人只能寄望于獲得合理補償。再加上被拆遷人處于弱勢地位，基本沒有討價還價的能力，最終導(dǎo)致他們以暴力抗拒拆遷。